Keskustelu Schengen-sopimuksen tulevaisuudesta on kiihtynyt eri foorumeilla sitä mukaa kun EU-maihin pyrkivien turvapaikanhakijoiden määrä on lisääntynyt. Schengenin uudelleenarviointia on vaadittu ja rajatarkastusten palauttamista esitetty ratkaisuna pakolaiskriisiin. Tässä kirjoituksessa pohdimme, onko Schengen vaarassa ja kuinka sen purkaminen vaikuttaisi pakolaiskriisin hoitoon. Esille nousee myös ajatus siitä, että Schengenin sijaan EU:ssa pitäisi keskittyä naapuruuspolitiikan jälleenrakentamiseen, mikäli pakolaistilannetta halutaan oikeasti helpottaa.

Schengenin sopimus solmittiin vuonna 1985. Alkuperäisen sopimuksen allekirjoittajamaat olivat Ranska, Saksa ja Benelux-maat, jotka sopivat henkilöiden liikkuvuutta rajoittavien esteiden poistamisesta. Schengenin perusidea oli, etteivät valtiolliset, fyysiset rajat enää kontrolloisi ihmisten liikkumista paikasta toiseen. Vuonna 1995 sisärajatarkastukset allekirjoittajamaiden väliltä poistuivat.

Alkuperäinen Schengen on laajentunut maantieteellisesti kattamaan laajan alueen Euroopan mantereesta. Sisärajatarkastusten poistaminen on tehnyt Schengen alueesta fyysisesti rajattoman Euroopan. Rajojen ylittäminen on helppoa, ja raja-asemat ovat hiljentyneet. Schengen edustaa koko unionin kantavaa perusajatusta yhteisestä Euroopasta, jossa kansalliset ja valtiolliset rajat eivät ole enää merkityksellisiä. Sopimus symboloi myös kylmän sodan jälkeistä optimismia ja jälkikansallista kehitystä, jossa on arvioitu kansallisvaltioiden roolin kansainvälisessä politiikassa kapenevan ja esimerkiksi fyysisten valtiollisten rajojen merkityksen katoavan.

Tämä on kuitenkin vain osa tarinaa. Schengen-sopimus piti alusta alkaen sisällään ajatuksen avoimista sisärajoista ja yhteisestä ulkorajasta. EU:n laajentumisen myötä ulkorajat ovat siirtyneet Keski-Euroopan ytimestä Venäjän, Balkanin, Turkin ja Afrikan rajoille. Schengenin rajattomuus on ollut alusta alkaen rajallista.

EU on panostanut paljon rahaa ulkorajojensa valvontaan. EUROSUR-ohjelman tavoitteena on ollut rajavalvonnan tehostaminen ja entistä kattavampi kontrolli siihen, keitä Schengen-alueelle saapuu ja sieltä poistuu. Yksi syy viime vuosien kehitykseen on ollut juuri epävakauden lisääntyminen lähialueilla, eritoten Syyriassa. Tämä kesä osoittaa, että yksinomaan kiristyvään rajavalvontaan ja suurempaan kontrolliin panostaminen ei auta.

Miksi Schengeniä ei pidä purkaa

Rajaton Eurooppa on ollut aina rajallinen Eurooppa. Schengenin myötä tiivistettyjä ulkorajoja on pyritty madaltamaan poliittisesti Wider Europe -dokumentin pohjalta syntyneellä naapuruuspolitiikalla (ENP) ja vielä spesifioiduimmilla toimilla kuten itäisellä kumppanuudella (EaP). Tavoite oli tukea EU:n raja-alueiden valtioiden taloudellista ja poliittista kehitystä, ja sitä kautta tuottaa vakautta Eurooppaan ja sen ympärille. Syntyi ystävien renkaan (Ring of Friends) käsite.

Reilu vuosikymmen Wider Europen lanseeraamisen jälkeen voidaan todeta, että sen sovellutukset ovat pahasti epäonnistuneet. Ukrainan kriisi kaikkine ulottuvuuksineen on karu osoitus itäisen kumppanuuden törmäyksestä betoniseinään. Lähi-idän poliittinen tilanne on erittäin jännitteinen: Syyria on ajautunut vuosien sisällissodan kurimukseen, Turkki käy sotaa sekä ISIS:iä että kurdeja vastaan, Libya ja Egypti ovat ajautuneet Arabikevään jälkeiseen sekasortoon. Ystävyyden renkaasta on tullut kaaoksen rengas, tai konfliktien ja epävarmuuden kaari, kuten tasavallan presidentti Sauli Niinistö Kultaranta-keskustelujen yhteydessä totesi.

Turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten määrän kasvu ei ole erillinen ongelma EU:n rajoilla vaan suoraa seurausta poliittisista ongelmista lähialueilla. Epävakaus ja avoin sotatila ajavat ihmisiä pois kotiseuduiltaan. Talouskriisinkin keskellä EU on tasapainoinen ja vakaa maanosa, josta pyritään etsimään turvapaikkaa, kun elinolot kotimaassa luhistuvat.

Kyse ei ole Schengenin epäonnistumisesta. Se ei ole syy pakolaisten määrän räjähdysmäiseen kasvuun. Se ei ole syy terrorismin lisääntymiseen Euroopassa. Siksi myöskään Schengenin alasajo ja sisäisten rajatarkastusten laajamittainen palauttaminen eivät ratkaise ongelmia. Erityisesti populistiset poliittiset ryhmittymät pyrkivät esittämään Schengen-säännöstön romuttamisen helppona ratkaisuna pakolaiskysymykseen.

Tiukentamalla fyysisten rajojen kontrollia ei kuitenkaan auteta ainoatakaan pakolaista. Sisärajatarkastukset Viron ja Latvian tai Tanskan ja Saksan välillä eivät auta niitä ihmisiä, jotka lähtevät pakoon Syyrian sisällissotaa tai Libyan kaaosta. Päinvastoin. Heidän matkansa tyssää entistä aikaisemmin, ja heille on tarjolla entistä vähemmän turvallisia paikkoja minne mennä. Laillisten maahantulokeinojen vähentäminen myös ruokkii salakuljetusbinestä, mikä ei ole toivottava kehityskulku.

Onko Schengen vaarassa hajota?

Schengen-sopimuksen purkaminen tai asteittainen peruminen ei ole helppo ratkaisu. Se lisäisi mahdollisuutta kontrolloida ihmisten liikkumista EU:n sisärajoilla, muttei ratkaise pakolaisuusongelmaa tai edes pysäytä laitonta maahantuloa. Yhdysvaltain ja Meksikon välinen raja on tästä hyvä esimerkki. Muurista ja alati tiukentuvasta vartioinnista huolimatta raja ”vuotaa”, eikä rikollisuus raja-alueilla ole juurikaan vähentynyt.

Tällä hetkellä poliittinen paine Schengeniä kohtaan kasvaa eritoten Iso-Britanniassa sekä Unkarissa, Slovakiassa ja Tshekissä. Kansallisen itsemääräämisoikeuden lisäämistä vaativat populistipuolueet eri puolilla Eurooppaa kannattavat rajatarkastusten palauttamista osaratkaisuksi pakolaiskriisiin. Suomessakin sopimuksen muuttamista on vaadittu lähinnä perussuomalaisten piirissä.

Suurista EU-maista Saksa ja Ranska puolustavat Schengeniä. Merkel on vaatinut EU:lta yhteistä maahanmuutto- ja pakolaispolitiikka, mikäli Schengenistä ja EU:n yhtenäisyydestä halutaan pitää kiinni. Merkelin esitykset ovat saaneet tukea Ranskan presidentti Francois Hollandelta. Keskusteluja tullaan käymään jo tässä kuussa, mutta yhteisen sävelen löytyminen on kovan työn takana ja epäonnistuminen voi johtaa tinkimiseen vapaan liikkuvuuden periaatteesta. Se olisi kuitenkin huono ratkaisu. Schengen ei ole syypää ongelmiin ja sen romuttaminen uhkaisi koko EU:n olemassaoloa. Tähän ei olla ainakaan Saksassa kovin valmiita.

Uutta naapuruuspolitiikkaa tarvitaan

Schengen sijaan EU:n naapuruuspolitiikka on epäonnistunut. Unioni ei ole onnistunut luomaan poliittista ja taloudellista vakautta lähialueille. Ukrainan kriisi on kärjistänyt Venäjä-suhteita ja kriisitilanteessa kriittinen reflektio ja sen pohjalta tehtävät tulevaisuuteen tähtäävät arvioinnit ovat poikkeuksellisen hankalia.

Kansallisen itsemääräämisoikeuden perään haikaileminen on Euroopassa lisääntynyt. Iso-Britannia on jälleen äänekkäänä kellokkaana johtamassa EU-kriittisten jäsenmaiden kuoroa, joka vaatii vähemmän Eurooppaa ja enemmän kansallista.

Populististen Missä EU, siellä ongelma -heittojen kohdalla kannattaa kuitenkin pysähtyä miettimään. Olivatko asiat niin paljon paremmin ennen EU:ta? Onko talouskasvun tyrehtyminen, globaali talouslama, Kreikan talousongelmat tai pakolaisuus EU:n syytä? Eivät. EU on tehnyt virheitä, mutta sen valtioiden välisen liittouman luonteen vuoksi päätösten takana ovat viime kädessä jäsenvaltiot.

EU kaipaa uutta naapuruuspolitiikkaa sekä yhteistä visioita tulevaisuudesta. Yksi ENP:n keskeisiä ongelmakohtia oli, että se ei koskaan luvannut kumppanuusmaille jäsenyyttä. Samalla koko politiikka nojasi siihen, että maat alkavat noudattaa EU:n vaatimia standardeja talouselämässä ja politiikassa. EU tarjosi vastineeksi integroitumista markkinoille, muttei täyttä jäsenyyttä. Puolittaisia lupauksia on seurannut täydellinen epäonnistuminen. Uuden ENP:n ja ennen kaikkea luottamuksen rakentaminen on vaikeaa, mutta sitä pitää yrittää.

Toisaalta ENP:n suurena kompastuskivenä on pidetty sitä, ettei EU ole kyennyt tukemaan poliittisten muutosten etenemistä naapurustomaissa ja epäonnistunut verkostojen rakentamisessa demokratiaa tukeviin poliittisiin toimijoihin. Myös taloudellisten muutosten ajamisessa EU on näyttäytynyt muita kansainvälisiä toimijoita heikompana. Puolittaisten lupausten lisäksi, myös toteutus on jäänyt vajaaksi.

ENP:n lanseeraamisen aikaiset epäluulot ja kritiikki ovat tulleet todeksi. Kriisien keskellä EU:n täytyy rakentaa uusi naapuruuspolitiikka, ja prosessi on aloitettu arvioimalla vanhaa ja sen pohjalta hakemalla suuntaviivoja tulevaan. Poliittisen pelikirjan lisäksi EU tarvitsee vision. Toisen maailmansodan ja kylmän sodan jälkeen oli visioita siitä, millainen toimija EU maailmanpolitiikassa on. Nyt pitää ratkaista onko EU demokraattinen toimija, joka edistää tasa-arvoa, vapautta ja ihmisarvoa maailmassa. Vai onko EU vain taloudellis-poliittinen liittouma, jossa suuryritysten lobbarit sanelevat ja jäsenmaat pyrkivät ulosmittamaan suurimman mahdollisen ”kansallisen edun”?