Niklas Nováky työskentelee tutkijana Wilfried Martens Centerissä. Hän on erikoistunut Euroopan turvallisuuteen sekä EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan. Koulutukseltaan Niklas on kansainvälisten suhteiden tohtori Aberdeenin yliopistosta. Henri Vanhanen on The Ulkopolitistin Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikka -toimituksen toimitussihteeri.

Suomessa on viime vuosina EU:n puolustuspolitiikasta puhuttaessa keskusteltu Lissabonin sopimuksessa olevasta artiklasta 42.7. Kyseessä on lauseke, joka velvoittaa EU-maita avunantoon kaikin käytettävissä olevin keinoin silloin, jos jokin niistä joutuu aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Sen toimintaperiaate on siis sama kuin Naton kuuluisan artikla viiden, joka on sitonut Yhdysvallat Euroopan puolustukseen kylmän sodan alusta lähtien. Tulkinnat artikla 42.7:n soveltamisesta eli todellisista turvatakuista kuitenkin vaihtelevat suuresti.

Euroopan unionin turvallisuusympäristön muutokset ja kansainvälisten suhteiden uusi epätasapaino ovat nostaneet puheet EU:n turvatakuulausekkeen artikla 42.7:stä uudelle tasolle. Kyseessä on lauseke, joka velvoittaa EU-maita avunantoon silloin, kun jäsenvaltio joutuu aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Toistaiseksi artiklaa on käytetty vain kerran, mutta paine sen tarkentamiseksi on ilmeinen.

EU-maiden enemmistölle 42.7 oli vuosia symbolinen kummajainen. Epäselvä suhde perustuu samankaltaisuuteen Naton turvalausekkeen eli artikla viiden kanssa, joka on ollut EU-jäsenmaiden enemmistön turvallisuuden kulmakivi. Tilanne muuttui osittain marraskuussa 2015, kun Ranska päätti terrori-iskun jälkeen aktivoida EU:n turvatakuulausekkeen Naton artikla viiden sijaan. EU:n turvatakuista käyty keskustelu oli kiihtynyt vuotta aiemmin tapahtuneen Krimin valtauksen myötä.

Natoon kuulumattomana EU-maana 42.7:lla on etenkin Suomelle korostettu merkitys, sillä se on ainoa virallinen sopimuspohjainen turvatakuu, joka periaatteessa sitoo muut Euroopan maat Suomen auttamiseen kriisitilanteessa. Artikla 42.7 velvoittaa EU jäsenvaltioita antamaan apua aseellisen hyökkäyksen kohteeksi joutuneelle jäsenvaltiolle ’kaikin käytettävissään olevin keinoin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan 51 artiklan mukaisesti’. Artiklassa käytetty kieli on periaatteessa jopa voimakkaampaa kuin Naton artikla viidessä, joka velvoittaa puolustusliittoon kuuluvia maita auttamaan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi joutunutta Nato-maata toiminnalla, jonka avustava valtio arvioi tarpeelliseksi. Tämä avustus voi pitää sisällään aseellista voimankäyttöä.

Natoon kuulumattomalle Suomelle artikla 42.7 on ainoa virallinen sopimuspohjainen turvatakuu. Klikkaa twiitataksesi!

Vaikka 42.7 ei Naton artikla viiden tapaan mainitse suorasti, että aseellinen voimankäyttö sisältyy mahdolliseen apuun, on kuitenkin selvää, että se kuuluu epäsuorasti mainittuihin kaikkiin käytettävissä oleviin keinoihin. Artikla 42.7:n avunantovelvoitetta on kuitenkin laimennettu aikanaan siihen lisätyllä toteamuksella siitä, että se ’ei vaikuta tiettyjen jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen’. Tämä lisäys antaa ymmärtää, ettei tietyiltä EU-jäsenvaltioilta odoteta kriisitilanteessa sellaista apua, joka vaarantaisi niiden puolueettomuuden tai liittoutumattomuuden. Lisäksi artikla 42.7 painottaa, että Nato on liittoon kuuluville EU-maille edelleen niiden yhteisen puolustuksen perusta ja sitä toteuttava elin.

Artikla 42.7 kuitenkin hakee vielä muotoaan eikä vastaa artikla viiden mittasuhteita. Artiklan selkeyttämisellä on Suomelle erityistä painoarvoa, sillä Natoon kuulumattomana maana Suomella on vain voitettavaa, jos artiklan antama turvatakuu muuttuisi uskottavammaksi. Aika ei kuitenkaan yksin riitä muutoksen aikaansaamiseksi, vaan taustalle tarvitaan konkreettisia tekoja.

Ranska EU:n keskinäisen avunannon ennakkotapauksena

Artikla 42.7 on Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen aktivoitu toistaiseksi vain kerran, kun Ranska vetosi siihen avun saamiseksi marraskuussa 2015 Pariisissa tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen. Ranska olisi voinut aktivoida myös EU:n yhteisvastuulausekkeen tai Natoon kuuluvana maana puolustusliiton viidennen artiklan. EU-symboliikan ja -puolustuksen profiilin nostamisen lisäksi Ranskan päätökseen vaikutti ainakin kolme tekijää.

Ensinnäkin, 42.7 on avunantovälineenä EU:n yhteisvastuulauseketta joustavampi, koska sille ei ole laadittu toimeenpano-ohjeita. Se ei myöskään ennaltamäärittele EU:n toimielimille minkäänlaista roolia sen toimeenpanossa, mikä tarkoittaa, että sen aktivoiva jäsenvaltio voi toimeenpanna sen täysin haluamallaan tavalla.

Toiseksi, yhteisvastuulausekkeen käyttö olisi viestittänyt, ettei Ranska enää kykene vastaamaan sisäisestä turvallisuudestaan. Tämä perustuu yhteisvastuulausekkeen toimeenpano-ohjeisiin, joissa todetaan, että suuronnettomuuden tai terrori-iskun kohteeksi joutunut jäsenvaltio voi vedota siihen, ’jos se kansallisella ja unionin tasolla olemassa olevien keinojen ja välineiden tarjoamia mahdollisuuksia käytettyään katsoo, että kriisi selvästi ylittää sen toimintavalmiudet’. Kriisitilanteessa, jossa hyökkäyksen kohteeksi joutuneen valtion tulee ylläpitää yhteiskunnan luottamusta sen toimintakykyyn, tämän myöntäminen olisi poliittisesti erittäin vaikeaa.

Kolmanneksi, Naton artikla viisi olisi tuonut puolustusliiton terrorismin vastaiseen kampanjaan Lähi-idässä, joka olisi vaikeuttanut lännen yhteistyötä Venäjän kanssa. Natoon turvautuminen olisi myös viestinyt, ettei Eurooppa kykene vastaamaan edes sen omalla alueella tapahtuviin terrori-iskuihin tukeutumatta Yhdysvaltoihin.

EU-avunannon vastustajasta lipunkantajaksi

Viime vuosien EU-puolustusulottuvuuden kehittämistä koskevissa keskusteluissa Suomi on ollut selvästi innokkaimpien jäsenmaiden joukossa. Vuonna 2017 käynnistettyjen EU-puolustusta tiivistävien hankkeiden, kuten pysyvä rakenteellinen yhteistyö (PRY) -hankkeen lisäksi Suomi on ajanut näkyvästi jäsenmaiden keskinäistä turvatakuulauseketta EU:n puolustusyhteistyössä. Konkreettisesti tämä on näkynyt muun muassa PRY:n puitteissa, jonka perustamisilmoitukseen Suomi ajoi voimakkaasti viittauksen artikla 42.7:n. Suomi halusi muistuttaa, että tällainen turvatakuulauseke on olemassa. Moni muista EU jäsenvaltioista kuitenkin oudoksui sitä ponnekkuutta, jolla Suomi asiaa ajoi, koska 42.7 viittauksella ei varsinaisesti ollut mitään tekemistä PRY:n kanssa eikä siinä tuotu esiin mitään uutta.

Suomen nykyinen aktiivisuus EU:n turvatakuulauseketta kohtaan kytkeytyy laajemmin turvallisuusympäristön muutoksiin. Kun EU:n perustuslakia laadittiin vuonna 2003, Suomi tuolloin karsasti EU:n turvalauseketta. Sotilaallisesti liittoututumattomat maat jarruttelivat EU:n turvatakuiden laadintaa ja suhtautuivat varauksellisesti velvoittaviin turvalausekkeisiin. EU:n perustuslakihankkeen kaaduttua kysymys EU:n turvatakuista nousi esille uudelleen Lissabonin sopimusneuvotteluissa. Myös tässä yhteydessä Suomi kuului niiden jäsenmaiden joukkoon, jotka kannattivat turvalausekkeen väljää sisältöä. Lausekkeen ’kaikin käytettävissä olevin keinoin’ tilalla oli alun perin sotilaalliset keinot.

Sittemmin Ukrainan sodan, Yhdysvaltain presidentti Donald Trumpin, Pohjois-Afrikan epävakauden, terrorismin ja Iso-Britannian lähestyvän EU-eron aiheuttama epävarmuus ovat nostaneet EU:n puolustuspolitiikan uudelleen eurooppalaisen turvallisuuskeskustelun ytimeen. Suomen kohdalla turvallisuusympäristön muutokset ovat vauhdittaneet kansainvälisen puolustusyhteistyön tiivistämistä, mukaan lukien EU:n puitteissa. Samalla artikla 42.7 on muuttunut Suomelle aiempaa konkreettisemmaksi asiakysymykseksi. Suomen aktiivisuus EU:n turvatakuiden osalta näkyi vuonna 2015 Ranskan aktivoitua artikla 42.7 Pariisin terrori-iskujen seurauksena, kun Suomi lupautui tukemaan Ranskaa lähettämällä 160 sotilasta Libanoniin YK:n UNIFIL-operaatioon. Tämä auttoi Ranskaa vapauttamaan joukkoja muihin tehtäviin.

Turvallisuusympäristön muutosten myötä artikla 42.7:sta on tullut Suomelle aiempaa konkreettisempi asiakysymys. Klikkaa twiitataksesi!

Vaikka EU:n turvalauseke on käytännössä väljempi kuin Naton artikla viidessä oleva sotilaallinen turvatakuu, turvalausekkeella on Suomen turvallisuuspolitiikalle tärkeä merkitys. Suomen puolustusvoimien kansainvälistä avunantoa ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön päivityksen jälkeen Suomi kykenee jatkossa toimimaan ainakin juridisin osin EU:n turvalausekkeen mukaisella tavalla eli torjumaan EU-jäsenmaahan kohdistuvia sotilaallisia uhkia sekä saamaan vastavuoroisesti itse apua vastaavassa tilanteessa.

EU:n turvatakuu on Suomelle tärkeä – mitä sen edistämiseksi olisi tehtävä?

Suomi on presidentti Sauli Niinistön johdolla peräänkuuluttanut EU:n avunantovelvoitteiden tarkempaa määrittelyä. Viimeaikaisen EU-puolustuksen etenemisen kannalta on ollut positiivista, että turvatakuulausekkeesta on käynnistynyt pohdintaa sen tulkinnasta käytännön toiminnassa. Suomen kohdalla EU:n avunantovelvoite on joka tapauksessa tärkeä puolustuspoliittinen työkalu, sillä Suomella ei ole muita virallisia kollektiiviseen turvallisuuteen viittaavia artikloja käytettävissään. Mikäli EU:lta toivotaan sotilaallista pelotearvoa sotilaallisten kriisien tai muiden uhkien osalta, EU:n turvatakuiden tulisi olla velvoittavat ja aidot, eikä vain kuollut kirjain paperilla.

Toistaiseksi on epäselvää, mihin suuntaan artikla 42.7 voi sisältönsä puolesta kehittyä. Tämä kysymys kytkeytyy väkisinkin viimeaikaisiin debatteihin EU-armeijasta ja yleisemmin EU-puolustuksen suunnasta. Se, ettei Yhdysvalloissa tai monissa muissa Nato-maissa olla innokkaita Ranskan presidentti Emmanuel Macronin EU-armeijavisioiden kannattajia on ymmärrettävää, sillä poliittisen päätöksenteon kannalta useamman eri kollektiivisen puolustusmekanismin ylläpitäminen luo käytännön haasteita kriisitilanteissa.

Parhaimmillaan EU-turvatakuista voisi muodostua Suomelle todellinen tai ainakin nykyistä lujempi turvaköysi. Klikkaa twiitataksesi!

Suomella olisikin voitettavaa siinä, että artikla 42.7 kehittyisi poliittisella tasolla selkeämpään suuntaan ja se kytkettäisiin selkeämmin osaksi eurooppalaista turvallisuusarkkitehtuuria. Parhaimmillaan turvatakuista voisi muodostua Suomelle todellinen tai ainakin nykyistä lujempi turvaköysi. Asiassa olisi kuitenkin edettävä ilman tarpeetonta transatlanttisen suhteen kärjistämistä ja siten, että valtioiden ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan jäisi kansallista harkinta- ja päätösvaltaa. Jotta EU:n turvalausekkeella olisi todellista voimaa, Suomen tulisi lähestyä sitä neljästä näkökulmasta.

Suomen on tuettava avunannon joustavuutta

Suomen peruslinja artikla 42.7 kehittämiseen tulisi olla, ettei siitä muodostuisi hidasta byrokratiaväylää. Vaikka artiklalle ei ole toistaiseksi luotu erillisiä toimeenpano-ohjeita EU:n yhteisvastuulausekkeen tapaan, Pariisin terrori-iskujen jälkipyykki osoitti, että toimeenpano-ohjeiden puute tekee 42.7:stä yhteisvastuulauseketta joustavamman avunantovälineen. Ranska aktivoi 42.7:n Pariisin tapahtumien jälkeen osittain juuri siksi, ettei EU:n toimielimillä ole sen toimeenpanossa ennalta määrättyä, avunantoprosessia monimutkaistavaa roolia. Tämä tarkoittaa sitä, että apua pyytävä valtio voi toimeenpanna artiklan juuri haluamallaan tavalla, kuten Ranskan esimerkki osoitti.

EU:n avunantoa on harjoiteltava

Jotta artikla 42.7 olisi nykyistä uskottavampi, sen käytöllä tulisi olla selkeät toimintamallit. Suomen tulisi ajaa EU:ssa kerran vuodessa järjestettävien avunantoharjoitusten käynnistämistä (esimerkkinä Naton CMX-harjoitukset), joiden tarkoitus olisi harjoitella jäsenvaltioiden välillä erilaista avunantoa artikla 42.7 kautta erilaisissa aseellisen hyökkäyksen jälkeisissä tilanteissa. Harjoitustoiminta voisi alkaa hybridi- ja kyberhyökkäyksien torjunnasta ja edetä mahdollisesti jopa perinteisempiin sotaharjoituksiin. Harjoituksissa olisi myös pohdittava, miten EU:n ja Naton roolit toimisivat erilaisessa kriiseissä poliittisella ja käytännön tasolla.

Harjoitusprosessi voitaisiin toteuttaa esimerkiksi luomalla uusi avunantoharjoituksiin keskittyvä PRY-projekti. Kuten muutkin PRY-projektit, avunantoharjoitusprojekti olisi auki kaikille PRY:n jäsenille ilman, että kenenkään olisi pakko liittyä siihen. Suomi voisi myös aloitteentekijänä toimia kyseisen projektin kehysvaltiona, mikä nostaisi sen profiilia sekä PRY:n että laajemmin EU-puolustuspolitiikan alalla.

EU ja Nato voivat täydentää toisiaan

Artikla 42.7:n ja Naton artikla viiden välistä suhdetta olisi selkeytettävä. Vakavassa kriisitilanteessa on hyvin vaikea kuvitella tilannetta, jossa Naton artikla viiden tai EU:n artikla 42.7 aktivointi eivät vaikuttaisi jollain tavalla toisiinsa. Vahva EU:n turvalauseke ei kuitenkaan edellytä EU-armeijan perustamista. Siksi keskustelussa olisi otettava syvempiä askelia kohtia ajatusta siitä, mitä EU ja Nato voisivat tehdä yhdessä sotilaallisen kriisin tai muun uhan tapahtuessa sen sijaan että jommankumman liittokunnan merkitystä turvallisuudentuottajana pyritään väheksymään toisen kustannuksella.

EU:n avunanto kulkee käsi kädessä EU-puolustusyhteistyön kanssa

Suomen tulee huomioida, että artikla 42.7:n uskottavuus riippuu loppupelissä laajemman EU-puolustusyhteistyön uskottavuudesta. Naton artikla viidestä tekee uskottavan Yhdysvallat, sen ydinpelote, sen kyky heijastaa sotilasvoimaa globaalisti sekä sen kiistaton johtoasema Naton sisällä. EU:ssa puolestaan ei toistaiseksi ole keskusteltu virallisesti siitä, mikä rooli esimerkiksi Ranskan ydinaseilla on Suomen kaltaisten Natoon kuulumattomien EU jäsenvaltioiden puolustamisessa, joiden puolustamiseen se on kuitenkin sitoutunut 42.7 kautta. EU:lla on ollut myös toistuvia ongelmia saada jäsenvaltioilta joukkoja edes suhteelliseen pieniin ja rajattuihin kriisinhallintaoperaatioihin Afrikassa. Sillä ei myöskään ole Macronin ulostuloista huolimatta johtovaltion asemaa puolustusasioissa, eikä sen jäsenvaltioilla ole tällä hetkellä Euroopan aluepuolustuksen takaamiseen edellytettäviä sotilaallisia resursseja.

EU:n artikla 42.7 kehittyminen kohti varteenotetettavaa turvatakuuta edellyttää siis EU-jäsenmaiden määrätietoista ja yhtenäistä poliittisen tason tahtotilaa ja artiklan selkeämpää kytkemistä muihin jo olemassa oleviin eurooppalaisiin turvallisuusrakenteisiin. Yhtälailla olisi tärkeää, että artiklan käyttöönottoa harjoiteltaisiin jäsenmaiden kesken, jotta jäsenmaat tietäisivät, miten erilaisissa kriisitilanteissa toimittaisiin.

Mikäli artikla 42.7:llä on takanaan EU-jäsenmaiden tuki ja sen aktivoinnilla matalampi kynnys, EU:n turvalausekkeen pelotearvo voimistuu. EU:n keskinäisen avunannon suunta kytkeytyy kuitenkin viime kädessä unionin puolustusulottuvuuden tilaan. Lyhyesti sanottuna, mitä uskottavammaksi EU:n puolustusyhteistyö ajan mittaan kehittyy, sitä uskottavammaksi myös 42.7 muuttuu.

 

Mitä uskottavammaksi EU:n puolustusyhteistyö ajan mittaan kehittyy, sitä uskottavammaksi myös 42.7 muuttuu. Klikkaa twiitataksesi!