Arvosteluissa menestynyt historiakirja kertoo monipolvisen tarinan siitä, miten taloudelliset pakotteet syntyivät ja normalisoituivat maailmansotien ajan aatekehityksessä, virkamiestyössä ja valtapolitiikassa. Venäjälle asetettujen pakotteiden värittämänä aikana kirja on ajankohtainen lukusuositus kaikille kansainvälisestä politiikasta, oikeudesta, ja taloudesta kiinnostuneille.

Taloudellisista pakotteista on kehittynyt kylmän sodan jälkeen kansainvälisen politiikan työkalupakin vakiovarustusta. Yleisesti ottaen niiden tarkoituksena on ollut luoda pakotteiden kohteelle painetta muuttaa toimintaansa ilman, että tilanne eskaloituisi suoranaiseen aseelliseen konfliktiin osapuolten välillä. Cornellin yliopiston kansainvälisen historian tutkija Nicholas Mulderin esikoisteos The Economic Weapon (Yale University Press, 2022) on valaiseva katsaus oikeudellisen instrumentin ja politiikkatoimen syntyhistoriaan 1900-luvun ensimmäisten vuosikymmenten aikana. 

Pakotteet rauhan ja sodan rajamaastossa

Kuten mainittu, pakotteiden katsotaan olevan ensisijaisesti rauhaa tukevia instrumentteja. Sellaisiksi ne on kirjattu myös Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 41. artiklaan, jonka mukaisesti turvallisuusneuvosto voi päättää taloudellisten suhteiden osittaisesta tai täydellisestä katkaisemisesta rauhaa rikkovaa valtiota kohtaan. Tämä on puolestaan peräisin YK:n edeltäjän, Kansainliiton, peruskirjan 16. artiklasta, joka samoin säätää monikansallisen pakotemekanismin käytöstä. Jälkikäteen Kansainliiton pakotteiden tehoa on väheksytty johtuen muun muassa yhteisön kyvyttömyydestä toimia ratkaisevasti Italian hyökättyä Etiopiaan vuonna 1935. 

Minkä vuoksi siis organisaatio, jonka tehtävänä oli hävittää sota maan päältä, asetti kaiken taloudellisten pakotteiden varaan? 

Mulder jäljittää taloudellisten pakotteiden synnyn 1900-luvun alkuun. Vaikka kauppasaartoja ja tulleja oli käytetty kansainvälisen politiikan välineenä jo vuosisatoja, Mulderin mukaan taloudelliset pakotteet nykyisessä muodossaan ovat ensisijaisesti keskinäisriippuvaisen globaalin talousjärjestelmän ja kansainvälisen liberalismin yhteisvaikutuksen lopputulos. Niissä on kyse kansainvälisten normien turvaamisesta sulkemalla niitä rikkova osapuoli kansainvälisen talouden ulkopuolelle. Tämä voi olla erittäin tehokas keino estää sodankäyntiä, jos kohteena olevan valtion sotakoneisto on riippuvainen kansainvälisestä kaupasta. Jos valtio on riippuvainen myös ruuasta tai muista elämälle välttämättömistä hyödykkeistä, voivat pakotteet olla erittäin tuhoisia maan taloudelle sekä sen siviiliväestölle.

Kirja osoittaa, että taloudelliset pakotteet otettiin laajamittaiseen käyttöön ensimmäisessä maailmansodassa. Mulderin mukaan ne olivat keskeinen osa niin kutsuttua totaalista sotaa, jossa koko yhteiskunta mobilisoitiin osaksi sotaponnistusta. Näin perinteinen erottelu talouden ja politiikan, yksityisen ja julkisen sekä sotilaan ja siviilin välillä mureni. Taloudellisista keinoista tuli hyväksyttäviä sodankäynnin välineitä, taloudellisia aseita, kuten kirjan nimestä käy ilmi. Ne saatettiin oikeutetusti kohdentaa yksityisiin yrityksiin ja varallisuuteen sekä siirtosodan hengessä jopa siviiliväestöön elintarvikkeille asetetun kauppasaarron muodossa. Kirjan pysäyttävimpiä tilastoja on, kuinka Keski-Euroopassa noin 300 000–400 000 ihmistä sekä mahdollisesti jopa kuudennes Syyrian alueen väestöstä kuoli vuosina 1914–1918 nälkään pakotteiden seurauksena.

Perinteinen erottelu talouden ja politiikan, yksityisen ja julkisen sekä sotilaan ja siviilin välillä mureni. Klikkaa twiitataksesi!

Taloudelliset sodankäynnin keinot vahvistivat etenkin ympärysvaltoja johtuen ensisijaisesti Britannian maailman meriä hallitsevasta asemasta. Mulderin mukaan taloudellinen sodankäynti oli kylläkin keskusvalloille haitaksi, mutta vaikuttavuus itse sodan lopputulokseen oli toissijaista suhteessa muihin tekijöihin. Kirjassa argumentoidaan, että pakotteet usein vain vahvistivat vihollisen taistelutahtoa eivätkä niitä puoltavien väitteiden mukaisesti estäneet sotakoneistoa toimimasta tai saaneet kansaa luomaan poliittista painetta sodan lopettamiseksi. Tästä huolimatta sodan jälkeinen järjestys Versailles’n rauhansopimuksesta Kansainliittoon perustui merkittävissä määrin jaettuun mielikuvaan siitä, että pakotteet ovat tehokas sodankäynnin väline. Tämä uskomus antoi niille merkittävän pelotevaikutuksen. Pelote usein toimikin, kun sitä sovellettiin pienempiin valtioihin.

Kirjan keskeinen argumentti on, että talouspakotteet eivät syntyneet tyhjiössä. Ne olivat alun perin sodankäynnin väline, josta jalostui Kansainliiton peruskirjan myötä legitiimi kansainvälisten normien turvaamisen instrumentti. Samalla kuitenkin normalisoitiin sodan ja rauhan välisen eron häivyttäminen legitimoimalla talouspakotteiden käyttäminen rauhanaikana. Vastaavasti voitiin oikeuttaa myös siviileihin kohdistuvat taloudelliset voimakeinot.

Mulder esittää myös väitteen, jonka mukaan pakotteiden luoma pelote vaikutti suoraan toisen maailmansodan syttymiseen. Tämän mukaan pelote iskosti Japanin, Italian ja etenkin Saksan päättäjien mieleen ajatuksen taloudellisesta riippumattomuudesta tapana suojautua ulkoisilta vaikutusyrityksiltä. Tämän riippumattomuusajattelun loogisena seurauksena oli kansallisen taloudellisen vaikutuspiirin laajentaminen voimakeinoin, jos muiden valtioiden rauhanomainen taloudellinen alistaminen tai maakaupat eivät onnistuneet. Tästä esimerkkejä ovat muun muassa Japanin imperialismi ja Saksan Mitteleuropa-aate. Kun pakotteita lopulta sovellettiin Italiaan vuonna 1935, ne toimivat lähtölaukauksena laajentumissodan syttymiselle Euroopassa.

Poliitikot, byrokraatit ja aktivistit historiaa rakentamassa

Kirjan narratiivi rakentuu pitkälti Mulderin julkisten lähteiden ja arkistomateriaalin pohjalta luomien lähikuvien ympärille. Kansallista ja kansainvälistä politiikkaa, lainsäädäntö- ja virkamiestyötä sekä liberalismin sisäistä ideologista kehitystä tarkastelemalla muodostuu harvinaisen onnistunut kuva pakotteiden historiasta. Siinä ei ole kyse vain epämääräisten poliittisten, yhteiskunnallisten ja taloudellisten voimien tuotoksesta, vaan oma roolinsa on myös tavallisella virkamiestyöllä, diplomaattisilla neuvotteluilla sekä aktivistien väsymättömällä kamppailulla.

Kirjan kuvaus diplomaattisesta historiasta  välttää onnistuneesti puuduttamasta lukijaa tutuilla kertomuksilla siitä, miten maailmansodat syttyivät, käytiin ja päättyivät. Sen sijaan se antaa uuden näkökulman tuttuihin kohtauksiin, kuten neljäntoista kohdan ohjelmaan, Keynesin Versailles’n rauhansopimuksen kritiikkiin ja Lend-Lease-ohjelmaan, ja punoo ne vakuuttavasti osaksi laajempaa tarinaa taloudellisten pakotteiden määrittämästä ajanjaksosta. 

Mulderin aineisto sijoittuu pääasiallisesti Britanniaan, Ranskaan, ja Yhdysvaltoihin vuosien 1914 ja 1945 välillä. Kirjan miljöönä toimivat ensin ympärysvaltojen, sitten Kansainliiton ja lopulta liittoutuneiden neuvottelusalit, ministeriöt ja sanomalehdet. Kirja esittelee myös laajan kastin henkilöitä, kuten brittiläisen poliitikon, diplomaatin ja myöhemmän rauhannobelistin Robert Cecilin, ranskalaisen valtiomiehen ja solidaristisen ideologin Léon Bourgeois’n sekä tietenkin akateemikon ja Yhdysvaltain presidentin Woodrow Wilsonin. Myös Risto Ryti ensin Suomen Pankin pääjohtajana ja myöhemmin pääministerinä nousee esiin nuoren mutta kansainvälisesti aktiivisen Suomen edustajana. Kirja välttää edukseen antamasta kuvaa yksinkertaisesta suurmieshistoriasta, vaan näyttää miten myös yksittäisten, vaikkakin vaikutusvaltaisten, toimijoiden ajattelu ja sen muutokset olivat keskeisessä osassa usein kiivaissa neuvotteluissa, joita pakoteinstrumentin kehityksen ja soveltamisen ympärillä käytiin.

Yksittäisten henkilöiden lisäksi Mulder antaa paljon tilaa tavallisen lainsäädäntö- ja virkamiestyön kuvaukselle. Kansainväliset neuvottelut ovat pitkäkestoisia ja kulkevat valmisteluversiosta toiseen ja kompromissista kompromissiin. Samoin arkinen byrokratia, joka historiassa usein loistaa poissaolollaan, saa keskeisen roolin, kun päättäjät perustavat ja lakkauttavat ministeriöitä ja virastoja sekä antavat virkamiehille lähes mahdottomia tehtäviä samalla nojautuen näiden luotettavaan toimintaan. Kirjan herkullisimpia kohtia ovat kattavat kuvaukset valtavasta määrästä informaatiota, jota ministeriöiden työryhmien oli kerättävä vihollisvaltioiden taloudesta, kaupasta ja moninaisista ulkoisista riippuvuuksista, jotta pakotteita voitaisiin hyödyntää niin sodankäynnissä kuin sen ulkopuolella. 

Samoin kansalaisyhteiskunnan väsymätön toiminta nousee kirjassa sille kuuluvaan arvoonsa. Feminististen järjestöjen, rauhanliikkeen ja työväenliikkeen vaikutus näkyy keskeisenä osana pakotteista käytyä keskustelua ja sitä, miten pakotteiden soveltamisessa jouduttiin lopulta huomioimaan myös aktivistien vaatimukset.

Onko kuva liian kyyninen ollakseen totta?

Vaikka Mulderin kuvaus pakotteiden historiasta on erittäin kattava ja laadultaan vertaistaan vailla, jää lukijalle kuitenkin paikoittain tunne, että kirjan tarina ja sen tueksi annettu todistusaineisto sopivat yhteen ehkä liiankin kätevästi. Kirjan pohjalla piilevä laaja-alainen argumentti on, että sotien voittajat muovaavat rauhan ja näin ollen myös rauhan instituutiot itsensä näköisiksi. Tämän seurauksena myös nykyisessä liberaalissa maailmanjärjestelmässä kummittelee pakotteiden sotaisuuden ja suurvaltakamppailun historian haamu. 

Tämä kansainvälisen realismin mukainen pointti kantaa kuitenkin mukanaan koulukuntansa kyynisyyttä ja antiliberalismia. Kirjan luomassa maailmassa valtiot eivät toimi arvojen ja ideologioiden vaan kylmän materiaalisen valtapolitiikan ohjaamana. Näkemys nousee selvästi esiin Mulderin huomautuksessa, miten Lend-Lease-ohjelmaa sovellettiin demokratiapuheista huolimatta kaikkiin mahdollisiin liittolaisiin poliittisesta järjestelmästä piittaamatta. Samoin akselivaltojen toimintalogiikka redusoituu tekstissä helposti vain ulkoisiin tekijöihin, jotka Mulder lähes syyllistävästi asettaa liberaalien valtioiden harteille jättäen ne usein ilman omaa, laaja-alaista toimijuutta. 

Suomalaiselle lukijalle voi myös tulla shokkina, miten kevyesti Mulder tulkitsee Molotov–Ribbentrop-sopimuksen Stalinin turvallisuuspoliittisena välttämättömyytenä ja talvisodan syttymisen suomalaisten diplomatian joustamattomuutena Neuvostoliiton turvallisuusedun edessä.

Mulderin luoma kuva siitä ideologisesta ja poliittisesta keskustelusta, jota liberaalien valtioiden keskuudessa käytiin pakotemekanismista ja laajemmin ulkopolitiikasta, on ristiriidassa teoksen tuottaman materiaalisen yksiselitteisyyden kanssa. Mulder ei usein myöskään tunnu asettavan osapuolia moraalisesti samalle linjalle tuomitessaan varsin suorasanaisesti ympärysvaltojen ja liittoutuneiden talouspakotteiden käytön niiden sivullisiin kohdistuvien seurausten vuoksi. Sen sijaan Saksan laajentumisen välttämätöntä kansanmurhamaisuutta sivutaan vain lyhyesti. Sama hämmennys nousee esiin Mulderin painottaessa liberaalin homo economicus -ihmiskuvan johtaneen liberaalivaltioita harhaan näiden ajatellessa, että ensisijaisesti materiaaliset vaikuttimet saisivat pakotteiden kohteet muuttamaan toimintaansa. Samalla Mulder kuitenkin itse painottaa näiden valtioiden toiminnan syinä juuri materiaalisia tekijöitä. 

Mulderin luoma kuva siitä ideologisesta ja poliittisesta keskustelusta, jota liberaalien valtioiden keskuudessa käytiin pakotemekanismista ja laajemmin ulkopolitiikasta, on ristiriidassa teoksen tuottaman materiaalisen yksiselitteisyyden kanssa. Klikkaa twiitataksesi!

Myös kirjan pääväite pakotteiden tuhoisuudesta mutta lopullisesta tehottomuudesta jää välttämättä puolittain  argumentoiduksi: on erikoista ajatella, etteivätkö tuhoisat taloudelliset vaikutukset olisi merkittävä tekijä pakotteiden kohteeksi joutuvan valtion päätöksentekolaskelmissa, vaikka ne eivät lopulta riittäisikään muuttamaan sen toimintaa.

Näistä ongelmallisuuksista ja paikoittaisista argumentaation puutteellisuuksista huolimatta The Economic Weapon on teoksena kuitenkin erittäin onnistunut. Varmalla kädellä tehty tutkimustyö ja innostavan vaihtoehtoinen tarina 1900-luvun tuhoisista ensimmäisistä vuosikymmenistä tekevät siitä enemmän kuin lukemisen arvoisen. Etenkin kuvaus aikamme ehkä merkittävimmän kansainvälisoikeudellisen instrumentin kehityksestä saa suosittelemaan Mulderin kirjaa kaikille kansainvälisestä politiikasta, oikeudesta, ja taloudesta kiinnostuneille erityisesti tänä Ukrainan sodan ja Venäjälle asetettujen pakotteiden värittämänä aikana. 

___

Kirjoittaja: Tomi Kristeri
Editointi: Heta Hassinen, Emmi Kivi
Kielenhuolto: Elena Rintamäki