Valtiot menettävät vuosittain verovälttelyn takia satoja miljardeja dollareita veroparatiiseihin. Teollisuusmaiden järjestö OECD on valmistellut vuosia kansainvälistä verosopimusta. Afrikan valtiot ovat pettyneet lopputulokseen ja hakevat nyt kunnianhimoisempaa neuvottelutulosta YK:ssa.

Vuonna 2016 kansainvälinen toimittajien ryhmä paljasti Panaman papereissa ennenkuulumattoman määrän veroparatiiseihin kätkettyjä varoja. Jo seuraavana vuonna tuotiin julki paratiisin paperit, paljastaen jälleen satojatatuhansia yhtiöitä veroparatiiseissa. Niinpä kukaan tuskin jaksoi yllättyä vuonna 2021 Pandoran papereista.

Yhdessä paljastusten sarja osoitti, miten monikansalliset yhtiöt, poliitikot ja muut julkisuuden henkilöt ovat osallistuneet rahanpesuun ja kiertäneet veroja miljardien dollarien edestä.

Toivonpilkahduksia reilumman kansainvälisen veroarkkitehtuurin puolesta on viimein alkanut näkyä. Teollisuusmaiden järjestö OECD sai viime vuonna aikaan sopimuksen monikansallisten yhtiöiden minimiverosta. Samaan aikaan YK:ssa valmistellaan parhaillaan globaalia verosopimusta.

YK-neuvottelut lähtivät käyntiin Afrikan maiden yhteisestä aloitteesta. Sen taustalla on Afrikan maiden pettymys OECD:n yli kymmenen vuotta kestäneeseen työhön.

Mistä pettymys kumpuaa, ja voidaanko veroparatiiseihin valuvat miljardit saada paremmin kiinni YK-pohjaisen veroyhteistyön avulla?

Taustalla vuosikymmenten vääntö 

Kansainvälisessä veropolitiikassa on ollut kädenvääntöä jo 1980-luvulta OECD:n ja YK:n mallisopimusten välillä. Perinteisesti valtiot ovat ottaneet niistä toisen lähtökohdaksi sopiessaan kaupankäynnin ja verotuksen ehdoista kahdenvälisesti.

Molemmat mallisopimukset tähtäävät kaksinkertaisen verotuksen välttämiseen, investointien tukemiseen ja siten kansainvälisen kaupan sujuvoittamiseen.

Erojakin on. YK:n mallia pidetään globaalin kehityksen näkökulmasta reilumpana, sillä se myöntää verotusoikeuden matalammalla kynnyksellä liiketoiminnan kohdemaahan. OECD:n malli puolestaan korostaa verotusoikeutta yhtiön kotimaassa, joka määräytyy päätoimipaikan perusteella. Tämä puolestaan tukee varojen kanavoimista monimutkaisten verkostojen kautta veroparatiiseihin.

Digijätit verosopimusten ulottumattomissa

Lisäksi alustatalouden ja digipalveluiden yleistyminen tekevät monikansallisten yhtiöiden verottamisesta yhä vaikeampaa. Verosopimukset on laadittu kivijalkatalouden ehdoilla, jolloin yritystoimintaa verotetaan fyysisen sijainnin ehdoilla. Esimerkiksi Nigeriassa kuljetuspalvelu Uber on onnistunut välttelemään paikallista verotusta digitaalisen toimintamallinsa avulla.

Lukuisat Afrikan maat, kuten Etelä-Afrikka, Kenia, Nigeria Tunisia ja Zimbabwe, ovat ryhtyneet verottamaan kansallisesti digitaloutta. Yksittäiset valtiot ovat kuitenkin melko hampaattomia digitalouden sääntelyssä. Ne voivat esimerkiksi ottaa käyttöön arvonlisäveron, mutta tällöin verot koituvat paikallisten kuluttajien maksettavaksi. Samalla valtiot ottavat riskin kauppapoliittisiin kiistoihin ajautumisesta. Kansainvälinen verosääntely olisi siksi kansallista tehokkaampi ratkaisu sekä digitalouden että veroparatiisien kuriin saamiseksi.

Laastariksi globaali minimivero

Nyt OECD korostaa pureutuneensa kansainvälisen veroarkkitehtuurin valuvikoihin neuvottelemalla pelisäännöt uusiksi 140 valtion kesken. Tarkoitus on ehkäistä varojen piilottamista veroparatiiseihin sekä verottaa digipalveluja jatkossa siellä, missä niitä tosiasiallisesti käytetään.

OECD on päättänyt 15 prosentin minimiverosta suurimmille monikansallisille yrityksille. Sen tarkoitus on rajoittaa verokilpailua ja puolittaa siirtohinnoittelu nykyisestä. Minimivero toimii siten, että verotusoikeus jaetaan eteenpäin muille valtioille, jos ensimmäinen maa ei todellisuudessa verota monikansallista yhtiötä sovitun mukaisesti. Minimivero tulee voimaan vuoden 2024 aikana sopimuksen ratifioineissa valtioissa, myös Suomessa ja muissa EU-maissa.

Sisäpiirin suhmurointia? 

Päällisin puolin saavutukset ovat vaikuttavia, onhan kyseessä ensimmäinen globaalin mittakaavan sopimuspaketti veroyhteistyöstä. Silti 54 Afrikan valtiota ovat yhdessä pettyneet prosessiin ja sen tuloksiin.

Pettymys OECD:n sopimuspakettia kohtaan tiivistyy kolmeen asiaan: neuvottelujen ulkopuolelle jäämiseen, veroyhteistyön osittaiseen vapaaehtoisuuteen ja siihen, että se on rajattu liian tiukasti koskemaan vain suurimpia yhtiöitä.

Niinpä Afrikan valtioiden ryhmä YK:ssa pyysi vuonna 2022 YK:n pääsihteeri António Guterresilta raporttia globaalin veroyhteistyön tilasta ja mahdollisuudesta avata keskustelut YK:ssa.

Pääsihteerin raportissa heinäkuulta 2023 todetaan hätkähdyttävän suorasanaisesti, ettei OECD osallistanut järjestön ulkopuolisia maita riittävästi neuvotteluihin. Kaikilla mailla ei esimerkiksi ole resursseja lähettää neuvottelijoita Pariisiin, kääntää asiakirjoja omille kielilleen tai välttämättä edes maksaa osallistujamailta vaadittavaa jäsenmaksua. Lisäksi monille on jäänyt epäselväksi, millä perusteilla OECD nimitti neuvotteluja vetävän ohjausryhmän. Toisinaan OECD:tä nimitetäänkin “rikkaiden maiden klubiksi”, jonne muut pääsevät korkeintaan vierailulle.

Taloustieteen professorien Joseph Stiglitzin ja Jayati Ghoshin luotsaama komitea kansainvälisen yhtiöverotuksen uudistamiseksi varoittaa, että lopputulos uhkaa vesittää lupauksen reilummasta globaalin tason veroarkkitehtuurista. Sopimukset koskevat vain kourallista maailman suurimpia yhtiöitä, ja samalla ne rajoittavat kansallista liikkumatilaa digitalouden verottamisessa.

Uusintayritys YK:ssa – sekä uhka että mahdollisuus

Syksyllä 2023 Afrikan maat ehdottivat YK:n yleiskokouksessa, että valtiot ryhtyvät neuvottelemaan “inklusiivisesta ja tehokkaasta” verosopimuksesta, joka huomioi kehittyvien maiden erityistarpeet. Suomi äänesti yhdessä muiden EU-maiden kanssa esitystä vastaan, mutta ehdotus meni läpi 125 maan enemmistöllä.

EU-maat olisivat olleet valmiit hyväksymään oikeudellisesti sitomattoman toimintaohjelman, siis sellaisen kuin esimerkiksi kestävän kehityksen Agenda 2030. Näin olisi taattu, että OECD saisi jatkossakin määrittää globaalin veropolitiikan merkittävimmät säännöt.

Tosin läpi mennyt YK:n esitys oli jo sellaisenaan kompromissi Afrikan mailta: siinä tähdätään oikeudellisesti sitovaan mutta muutoin väljään sopimukseen, jonka tarkemmista osa-alueista valtiot voisivat halutessaan jättäytyä sivuun.

Toisin sanoen neuvottelut YK:ssa ovat käynnistyneet kutakuinkin Pariisin ilmastosopimuksen kaltaisesta sopimuksesta. Kassavirtoja veroparatiiseihin tukitaan tuskin nopeammin kuin ilmastoa tuhoavia tehtaanpiippujakaan.

Pitkällä tähtäimellä asetelma on Afrikan valtioille silti lupaavampi kuin OECD:n kontekstissa. Sopimuksen laajuudesta neuvotellaan parhaillaan kahdenkymmenen hengen työryhmässä, jonka puheenjohtajuus on Egyptillä. Lisäksi Afrikan verohallintofoorumi ATAFia on kuultu aikaisessa vaiheessa.

Kaikki vaihtoehdot auki?

Veroyhteistyö on havainnollistava esimerkki kansainvälisen politiikan ongelmasta, jonka osa ratkoisi mieluiten hyväksymällä kompromissit ja etenemällä vähitellen kohti tiiviimpää yhteistyötä.

Uhkana on törmääminen lasikattoon, mistä on vaikea edetä nimenomaan aiemmin tehtyjen liian löyhien valintojen perusteella. Juuri tästä esimerkiksi YK:n pääsihteerin raportissa varoitetaan: löyhä sopimus saattaisi käytännössä viivyttää konkreettisia edistysaskeleita veropolitiikassa.

Vastaavia pattitilanteita on muodostunut kansainväliseen talousyhteistyöhön aikaisemminkin siksi, että politiikka on hajaantunut liian monelle foorumille muodostaen vaikeasti hallittavan kokonaisuuden. Esimerkiksi maailmansotien jälkeen talousyhteistyön foorumeita on syntynyt kuin sieniä sateella, erityisesti talouskriisien jälkimainingeissa. Osa tavoittelisikin mieluummin kertaheitolla kunnianhimoista neuvottelutulosta kaikkia valtioita yhdistävällä foorumilla.

Ideoita toimivammasta veroarkkitehtuurista kyllä on. Globaali veropolitiikka voitaisiin esimerkiksi ulottaa paitsi digiyrityksiin myös varallisuuden ja pääomavirtojen verottamiseen. Esimerkiksi taloustieteilijä James Tobinin ehdottama varainsiirtovero tuottaisi jo 0,1 prosentin kokoisena kymmeniä miljardeja dollareita tasa-arvoisemman maailmantalouden edistämiseen ja hillitsisi samalla hallitsemattomiksi paisuneita pääomamarkkinoita.

Ehdotukseen on laajassa talouskeskustelussa suhtauduttu vakavasti lähinnä kriisien yhteydessä. EU:ssa rahoitusmarkkinaveroa yritettiin toteuttaa eurokriisin jälkimainingeissa, mutta ehdotus kaatui poliittiseen mahdottomuuteensa.

Niin saattaa käydä jopa OECD:n verosopimuksille, joiden ratifiointia republikaanit Yhdysvalloissa vastustavat. Jos he saavat tahtonsa läpi, neuvottelut YK:ssa lähtevät hataralta pohjalta.

Siksi molempien foorumien onnistuminen tavoitteissaan näyttää ainoalta tieltä ulos tilanteesta. Pohjimmiltaan niiden lähestymistavat eivät ole ristiriidassa: siinä missä OECD pyrkii välttämään kauppapoliittisia kiistoja, YK:ssa tavoitellaan reilua talouskehitystä. Molempien näkökulmasta valtioiden kahdenvälisten verosopimusten aika on takanapäin, ja yhteistyö on nostettava globaalille tasolle.

Jos YK olisi alun perinkin saanut vastuun globaalin verosopimuksen takomisesta, neuvottelut olisi aloitettu aidosti puhtaalta pöydältä. Nyt OECD:n prosessi varjostaa odotuksia YK-neuvotteluja kohtaan. Samalla yhteistyön hajauttaminen kahdelle foorumille vaikuttaa ainoalta tavalta edetä kohti globaalia ja reilumpaa veropolitiikkaa.

__

Kirjoittaja: Jussi Ala-Lahti

Editointi: Nanna Hallikainen, Maija Santalahti, Annika Antikainen

Kielenhuolto: Matti Marjamäki