Niko Humalisto on Itä-Suomen yliopiston yhteiskuntamaantieteen, erityisesti luontopolitiikan dosentti. Työssään Suomen Lähetysseuran johtavana vaikuttamistyön asiantuntijana hän pöllyttää julki kehityspolitiikan ja ilmastorahoituksen hallinnollisia käytäntöjä.

Kehitysrahoituksen 0,7 prosentin tavoite elää hallitustavoitteissa ja selonteoissa, mutta intohimoa sen toimeenpano ei herätä. Marinin hallituksen pyrkimyksenä oli luoda vaalikausia ylittävä rahoituskehys kehitysyhteistyölle. Puolueet eivät kuitenkaan päässeet yksimielisyyteen tiekartasta, ja se jäi julkaisematta. Miltä se voisi näyttää ja millaisia valintoja sen laatimisessa on tehtävä?

Suomi on perustuslaissaan sitoutunut kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi. Poliittisten sitoumusten toteuttaminen kuitenkin maksaa: kestävällä kehityksellä ja ilmastokriisin välttämisellä on hintalappu. 

Valtioiden kehitysrahoituksen riittävän tason määrittelyssä yksi luku nousee ylitse muiden: määrärahojen suhde valtion bruttokansantuloon (BKTL). Teollisuusmaat ovat sitoutuneet ohjaamaan vuosittain 0,7 prosentin BKTL osuuden kehitysyhteistyöhön YK:n kestävän kehityksen ohjelman toteuttamiseksi. 

Vaikka kehitysrahoitusta koskeva tavoite toistuu politiikkadokumenteissa ja juhlapuheissa, tosiasiassa se jää abstraktiksi, eikä tavoitteen toteuttaminen nouse korkealle poliittisten prioriteettien joukossa. Vuodesta 1991 asti Suomen jokainen hallitus on vahvistanut kehityspoliittisen 0,7-tavoitteen – ja epäonnistunut sen saavuttamisessa. 

Marinin hallituksen kunnianhimona oli katkaista tämä epäonnistumisten sarja. Suomea oli tarkoitus kuljettaa johdonmukaisesti kohti rahoitustavoitetta ja luoda vaalikausia ylittävä kehys. Puolueet eivät kuitenkaan päässeet yksimielisyyteen tällaisesta tiekartasta, eikä sitä koskaan julkaistu. 

Millaisia vaihtoehtoja Suomella sitten on 0,7-tavoitteen saavuttamiseksi vuoteen 2030 mennessä? Näiden vaihtoehtojen kartoittaminen politisoi tavoitetta, koska sen uskottava toteutus vaatii tekemään valintoja instrumenteista, joilla kehitysapua ja kansainvälistä ilmastorahoitusta kanavoidaan. 

Kehitysavun yksityinen käänne ja raportoinnin uudet säännöt

Ensimmäinen tavoitteeseen liittyvä valinta koskee kehitysyhteistyön instrumentteja. Kehitysyhteistyössä perinteisen lahja-avun rinnalle nousi 2010-luvulla pääomasijoituksia, vientiluottoja ja lainoja, joilla tuetaan yksityistä sektoria. Näin tapahtui myös Suomessa erityisesti Sipilän hallituksen uudistaessa Suomen kehitysyhteistyötä. 

Murros paljastuu muun kehitysrahoituksen kasvuna suhteessa varsinaiseen kehitysyhteistyöhön.  Osa muun kehitysyhteistyön instrumenteista on valtiontaloudelle kustannusneutraaleja: kehitysyhteistyöhön sijoitettu raha tuloutuu – voittojen kanssa – takaisin valtiolle. 

Päättäjille kehitysmäärärahojen kasvattaminen instrumenteilla, jotka eivät lisää valtion menoja, on ymmärrettävästi ollut houkutteleva vaihtoehto. Erottaakseen kehitysyhteistyön puhtaasta liiketoiminnasta kansainvälisen kehitysyhteistyön yhdenmukaistaja OECD uudisti vuonna 2018 raportointikäytäntöjä. Muutos vaikuttaa 0,7-tavoitteen saavuttamiseen. 

Päättäjille kehitysmäärärahojen kasvattaminen instrumenteilla, jotka eivät lisää valtion menoja, on ymmärrettävästi ollut houkutteleva vaihtoehto. Klikkaa twiitataksesi!

Ensimmäinen muutos koskee muuhun kehitysrahoitukseen sisältyviä markkinaperustaisia instrumentteja. Niistä lasketaan kehitysavuksi vain kanavoidun rahoituksen laskennallinen lahjaosuus. Käytännössä myönnetyn lainan lahjaosuus voi olla esimerkiksi 50 prosenttia myönnetyn lainan suuruudesta. 

Toiseksi osaa kehitysyhteistyön markkinaperusteisista instrumenteista ei lasketa ollenkaan kehitysavuksi. Ne raportoidaan osana uutta kategoriaa nimeltään muut viralliset rahavirrat (engl. Other Official Flow, OOF). Esimerkkejä OOF-kategoriaan kuuluvista instrumenteista ovat lahjarahoitteiset hankkeet, joilla edistetään puhtaasti kaupallisia tarkoituksia, ja sellaiset hankkeet, joiden lahjaosuus on alle 25 prosenttia.

OOF on erityisen läpinäkymätön osa Suomen kehityspolitiikkaa, koska sen määrästä tai kohdentumisesta ei ole saatavilla julkista tietoa. 

Sen mittakaavasta saa kuitenkin osviittaa ulkoministeriön ilmastorahoituksen suunnitelmasta. Sen mukaan vuonna 2022 suunniteltujen finanssisijoitusten arvo on 179 miljoonaa euroa, mutta vain 80–90 miljoonaa voidaan tilastoida Suomen ilmastorahoitukseksi. 

Siten ilmastopainotteisessa kehitysyhteistyössä, jonka toteutuksessa korostuvat markkinaperusteiset instrumentit, vain puolet myönnetystä rahoituksesta raportoidaan OECD:lle kehitysapuna. Toinen puolikas ohjautuu OOF-kategoriaan, johon kohdistuvat tulos- ja raportointipaineet ovat kevyemmät. 

Siitä syystä kaikki kehitysyhteistyöinstrumenteille ohjattu rahoitus ei tule raportoiduksi virallisena kehitysapuna kohti 0,7-tavoitteen saavuttamista. Mittakaavasta tiedetään, että se liikkuu sadoissa miljoonissa euroissa. 

Kansainvälinen ilmastorahoitus osana 0,7-tavoitetta

Yksi tavoitetta koskeva valintakysymys liittyy kansainväliseen ilmastorahoitukseen. YK:n ilmastopuitesopimus ja sitä täydentävä Pariisin sopimus velvoittavat rikkaat maat mobilisoimaan vuosittain 100 miljardia Yhdysvaltain dollaria kehittyvien maiden ilmastotoimiin. 

Suomen vuotuinen osuus 2010-luvulla vaihteli sadan miljoonan euron molemmin puolin. Ulkoministeriö arvioi rahoituksen vakiintuvan 200 miljoonaan kuluvalla vuosikymmenellä. 

Ennen vuotta 2016 Suomen ilmastorahoitus kanavoitiin ohi budjettikehyksen korvamerkkaamalla päästöhuutokaupan tuloja ilmastorahoitukseen. Sipilän hallitus kuitenkin romutti järjestelmän. Nykyisin Suomessa ilmastorahoitus ei ole Kööpenhaminan ilmastokokouksen mukaisesti ”uutta tai lisäistä” suhteessa kehitysapuun vaan lähtökohtaisesti osa virallista kehitysapua. 

Siten ensimmäiseksi 0,7-tavoitetta koskien on ratkaistava, tulisiko Suomen myöntämä ilmastorahoitus olla (jälleen) ”uutta ja lisäistä” suhteessa kehitysapuun, kuten esimerkiksi kehityspoliittinen toimikunta suosittelee. Paine eriyttämiselle nousee esiin myös Pariisin sopimuksen (artikla 9.5) rahoitussuunnitelmia koskevissa ohjeistuksissa. Se velvoittaa valtioita antamaan selvityksen siitä, miten niiden mobilisoima ilmastorahoitus on uutta tai lisäistä.

Vaihtoehtona on irrottaa ilmastorahoitus kehitysyhteistyötä ohjaavasta rahoituskehyksestä. Klikkaa twiitataksesi!

Yksi vaihtoehto ilmastorahoituksen osoittamiseen on, että Suomi myöntäisi kehitysrahoitusta yli 0,7-tavoitteen. Tällöin tavoitteen ylittävän osan voisi katsoa lisäiseksi ilmastorahoitukseksi, eikä ilmastorahoitus tällöin veisi varoja muilta kehitysyhteistyön tavoitteilta. Esimerkiksi Ruotsissa tämä on vakiintunut käytäntö.

Vaihtoehtona on irrottaa ilmastorahoitus kehitysyhteistyötä ohjaavasta rahoituskehyksestä. Suomessa aiemmin voimassa ollut päästöhuutokauppatulojen ohjaaminen ilmastorahoitukseen oli esimerkki tästä. Nykytilanteessa ilmastorahoituksen irrottaminen kehitysavusta tarkoittaisi noin 200 miljoonan lovea, joka olisi huomioitava 0,7-tavoitteen toteutuksessa.  

Toinen valinta liittyy siihen, tarvitseeko Suomen ilmastorahoitus määrällistä tavoitetta nyt tai tulevaisuudessa? Marinin hallitusohjelmakirjaus antaa ymmärtää, että osuus olisi määritelty: ”Suomi lisää ilmastorahoitusta osana kehitysrahoitusta ottaen huomioon osuutensa Pariisin ilmastorahoitusvastuusta”.  

Tällaista reiluun osuuteen perustuvaa lukua ei kuitenkaan ole olemassa. Sitovan tavoitteen määrittely ei ole saanut poliittista kannatusta, vaikka ilmastorahoitusta ohjaavat kansainväliset YK:n poliittiset instrumentit korostavat rahoituksen ennakoitavuutta.

Toteutusvaihtoehtoja Suomen 0,7-tiekartalle

Tavoitteen konkretisoiminen vaatii tuekseen muutaman muuttujan määrittelyn. Lähtöpiste on arvio nykyisestä bruttokansantulosta ja sitä koskeva kasvuennuste tavoitevuoteen saakka. Artikkelissa käytetyt laskelmat perustuvat Suomen pankin talouden kasvuennusteelle (1,2 %) läpi 2020-luvun. 

Toiseksi tarvitaan vuotuiset tavoitteet. Artikkelin esittelemä arvio lähti liikkeelle vuoden 2022 kehitysrahoitusosuudesta (0,49 % BKTL), jonka arvioidaan kasvavan vuosittain 0,03 prosenttiyksikköä läpi 2020-luvun ja saavuttavan 0,7-tavoitteen vuonna 2030. 

Graafissa 1 oranssi viiva osoittaa edellisiin muuttujiin perustuen rahoitusosuudet sille, kuinka paljon Suomen tulee raportoida vuosittain virallista kehitysapua OECD:lle 0,7-tavoitteen saavuttamiseksi. 

Vihreä viiva graafissa huomioi virallisen kehitysavun rinnalla raportoitavat muut viralliset rahoitusvirrat.  Oletuksena on, että a) muu kehitysrahoitus muodostaa myös tulevaisuudessa kolmanneksen vuotuisesta kehitysrahoituksesta ja b) sen soveltamat instrumentit kuten finanssisijoitukset ohjaavat myös jatkossa valtion kehitysrahoitusta muihin virallisiin rahoitusvirtoihin (OOF), joita ei lasketa osaksi 0,7-tavoitetta. Laskelman arvio tästä OOF-summasta vastaa puolta muuhun kehitysyhteistyöhön budjetoidusta rahoituksesta. 

Artikkelissa esitetyn laskelman mukaan vuonna 2030 Suomen pitää raportoida noin kaksi miljardia euroa virallista kehitysapua OECD:lle täyttääkseen 0,7-tavoitteen. Samalla valtion ohjaamasta rahoituksesta kehitysyhteistyöhön 329 miljoonaa raportoidaan muuna virallisena rahoitusvirtana (OOF). Nämä yhdessä muodostavat Suomen kehitysrahoituksen kokonaisuuden.

Graafissa näkyvä sininen viiva esittää ulkoministeriön valmisteleman, mutta julkaisemattoman suunnitelman koskien 0,7-tavoitetta. Ulkoministeriö toimitti pyynnöstä luvut sähköpostitse. 

Laskelmat nostavat esiin kolme huomioitavaa seikkaa 0,7-tavoitteen toteuttamisesta. Ensinnäkin ero artikkelin ja ulkoministeriön julkaisemattoman suunnitelman lukujen välillä selittynee ennakoidun talouskehityksen eroilla. Mittakaavan ymmärtämiseksi absoluuttiset luvut ovat tärkeitä, mutta on erittäin epätodennäköistä, että talousennusteet osuisivat kohdalleen. Sen sijaan vuosikohtaisesti määritellyt BKTL-osuudet pysyisivät vakioina huolimatta talouden suhdanteista.  

Toisekseen eriytymistä voivat selittää erilaiset arviot muun kehitysyhteistyön suhteesta varsinaiseen kehitysyhteistyöhön, koska lahjaosuuslaskenta monimutkaistaa tavoitteen saavuttamista. Jos Suomi jatkaa finanssi-instrumenttien käyttöä, on tärkeää muodostaa julkinen arvio markkinaperusteisten instrumenttien kautta kulkevasta rahoituksesta – etenkin sen laskennallisesta lahjarahoitusosuudesta – ja sijoituksia koskevista palaumaodotteista. 

Kolmanneksi ilmastorahoitus on huomioitava tiekartassa, jos Suomi aikoo toteuttaa uskottavasti vaatimuksen uudesta ja lisäisestä rahoituksesta. Tämä voisi näkyä rahoitustiekartassa määriteltynä, 0,7-tavoitteen ylittävänä osuutena ilmastorahoitukseen.  

Vaihtoehtoisesti ilmastorahoitustavoite on mahdollista kytkeä irti kehitysyhteistyön raameista ja asettaa sille erillinen tavoite, johon valtion on löydettävä rahoitus muualta kuin kehitysavusta.

Virkoaako elävä kuollut?

Suomen 0,7-tavoite on eräänlainen politiikan elävä kuollut, jota tuupitaan hallitukselta seuraavalle ja jonka edistämiseen monet sektorin edunvalvojatkin ovat leipääntyneet. 

On poliittista realismia myöntää, että miljardien lisärahoitus on ahtaassa saumassa koronan ja Venäjän hyökkäyssodan kurittamissa talouksissa. Toisaalta tarve tuelle on valtava, koska ilmastonmuutos ei osoita hidastumisen merkkejä, äärimmäinen köyhyys on pitkän tauon jälkeen kääntynyt kasvuun ja demokratian tila kapenee.  

Kehitysyhteistyösektori ei kaipaa tempoilevia budjettipäätöksiä. Ennakoitavuus, avoimuus ja läpinäkyvyys ovat tuloksellisuuden ytimessä. Klikkaa twiitataksesi!

Kehitysyhteistyösektori ei kaipaa tempoilevia budjettipäätöksiä. Ennakoitavuus, avoimuus ja läpinäkyvyys ovat tuloksellisuuden ytimessä. Jaetun, vaalikausia ylittävän ja Suomen kansainvälisiä sitoumuksia kunnioittavan rahoitustavoitteen jäntevöittäminen nostaisi kehitys- ja ilmastoyhteistyön vaikuttavuutta. 

Siten soisi, että tulevissa eduskuntavaaleissa tavoitetta koskeva poliittinen keskustelu ylittäisi 0,7-tavoitetteen tärkeyden toistamisen. Konkreettisen hintalapun esittäminen ja tavoitetta koskevien poliittisten valintojen kartoittaminen antavat eväitä elvyttävälle dialogille. 

Kirjoittaja: Niko Humalisto

Editointi: Hannu Salomaa, Jussi Ala-Lahti

Kielenhuolto: Elena Rintamäki