Viisumipolitiikka sisä- ja ulkopolitiikan taitekohdassa

Kirjoittajan henkilökuva
Heidi Nihtilä | 01.12.2023
Tekstiartikkelin kuva.

Viisumipolitiikka nähdään usein turvallisuuteen ja muuttoliikkeiden hallintaan liittyvänä sisäpolitiikan osana, mutta sillä on tiiviit yhteydet myös ulkopolitiikkaan ja diplomatiaan. Vaikka suomalaiselle viisumin haku lomalle lähtiessä tuntuu usein kaukaiselta, viisumipolitiikka ja viisumikäytännöt ovat maailmalla tärkeässä roolissa kansainvälisesti matkustavien ihmisten elämässä. Euroopan unioni on onnistunut luomaan viisumipolitiikasta toimivan työkalun ulkopolitiikan työkalupakkiin. Viisumipolitiikka ja viisumidiplomatia eivät ole perinteisesti saaneet ansaitsemaansa huomiota ulkosuhteissa. Konsuli- ja maahantuloasiat ovat monesti kansalaiselle näkyvin osa ulkomaan edustustojen toimintaa, mutta kansainvälisissä suhteissa niille ei ole annettu laajasti huomiota eikä niiden vaikutusta ulkosuhteisiin ole tutkittu yhtä laajasti kuin ulkopolitiikan perinteisiä osa-alueita, kuten esimerkiksi turvallisuuspolitiikkaa tai kauppapolitiikkaa.  Suomen kansalaiselle viisumi ja ajatus viisumin hakemisesta jokaista ulkomaan matkaa varten tuntuu vieraalta ja kaukaiselta. Viisumivelvollisuus on kuitenkin maailmanlaajuisesti enemmänkin sääntö kuin poikkeus. Noin kolme neljästä kaikista maailmassa tehdyistä matkoista on sellaisia, että matkustajalta vaaditaan viisumia. Viisumipolitiikka ja viisumidiplomatia eivät siis ole merkityksettömiä yksilön kuin laajemminkaan yhteiskunnan kannalta.  Kevin D. Stringer on määritellyt viisumidiplomatian niin, että viisumin myöntöä tai epäämistä käytetään vaikuttimena suhteessa toiseen valtioon. Kun konsuliasiat, kuten kuoleman- ja sairastapauksissa avustaminen ulkomailla, vaikuttavat usein siihen, kuinka kunkin valtion omat kansalaiset näkevät ja kokevat ulkoasiainhallinnon toiminnan, viisumiasiat puolestaan usein luovat mielikuvaa ulkomaiden kansalaisille kyseisestä valtiosta.  Kun ihmisten liikkuvuus valtioiden välillä on kasvanut koko 1900- ja 2000-lukujen ajan, ei viisumipolitiikalla luotua maakuvatyötä voi jättää huomiotta. Liian tiukka viisumipolitiikka voi haitata turismia, mutta toisaalta taas liian vapaalla viisumipolitiikalla on vaikutusta esimerkiksi muuttoliikkeiden hallintaan ja paperittomuuteen. Liian tiukan viisumipolitiikan maiden sijaan turistit valitsevat kohteeksi mieluummin maan, jossa on löyhemmät viisumikäytännöt, kuin navigoivat hankalien viisumihakemusten ja -prosessien maailmassa. Liian löyhä viisumipolitiikka taas voi johtaa siihen, että sinänsä laillisesti maahan viisumilla tulleet henkilöt jäävät maahan  viisumin vanhentumisen jälkeen laittomasti ja tekevät esimerkiksi laitonta työtä.

Edullista ja nopeaa vallan käyttöä

Viisumidiplomatia vaikuttaa kansainvälisissä suhteissa Stringerin määritelmän mukaisesti kolmella eri tasolla: yksilön, ryhmien ja valtioiden välisillä tasoilla. Yksilön tasolla viisumidiplomatia näkyy yksilöiden välisessä vuorovaikutuksessa. Viisumivirkailijat ulkomaan edustustoissa ovat usein ensimmäisiä henkilöitä kyseisestä maasta, jonka kanssa viisuminhakija kommunikoi. Stringer on argumentoinut, että viisumihaastattelua voidaan pitää kaikista perusmuotoisimpana tapana harjoittaa kahdenvälistä diplomatiaa.  Viisumidiplomatian käyttö ryhmätasolla voidaan nähdä esimerkiksi eri ryhmien vaikeuksina saada viisumi tiettyyn maahan. Yhtenä esimerkkinä tästä voidaan nähdä Suomessa kesällä 2023 uutisoitu intialaisten työntekijöiden perheenjäsenten vaikeudet saada turistiviisumia Suomeen. Valtioiden välisen tason käytöstä esimerkkinä voidaan pitää esimerkiksi keskustan entisen kansanedustajan, diplomaatti Joonas Köntän Venäjän viisumin epäämistä kesällä 2023 tai Saksan päätöstä keskeyttää viisumien myöntö Iranin diplomaatti- tai virkapasseilla matkustaville vastauksena naisten oikeuksia tukevien mielenosoitusten väkivaltaiselle tukahduttamiseen.  Viisumidiplomatian käyttö on valtioille edullista ja yksinkertaista vallan käyttöä. Viisumin epääminen poliittisesti merkittäviltä henkilöiltä lähettää halutunlaisen viestin, mutta on myös helppo, nopea ja edullinen päätös tehdä.

Venäläisten luksuslomailun loppu?

Syksyllä 2022 viisumipolitiikka nousi Suomessa uudella tavalla otsikoihin, kun lehdet uutisoivat Venäjän kansalaisten lomailusta Suomessa ja heidän matkustamisestaan Suomen kautta maailman luksuslomakohteisiin samalla, kun maan hallinto käy brutaalia hyökkäyssotaa Ukrainassa. Hallitus teki syyskuussa 2022 periaatepäätöksen, jolla rajoitettiin Venäjän kansalaisten matkustusta Suomeen ja Suomen kautta muualle Schengen-alueelle. Päätöstä perusteltiin Suomen kansainvälisten suhteiden vaarantumisella – hallitus katsoi, että venäläisten kauttakulku Suomen kautta Baltian maihin, jotka olivat jo rajoittaneet maahanpääsyä, vaarantaa Suomen suhteet Baltian maihin. Taustalla oli kuitenkin laaja julkinen konsensus siitä, että Helsinki-Vantaan lentoaseman parkkihalliin pysäköidyt Venäjän kilvissä olevat luksusautot lähettävät väärän signaalin niin ukrainalaisille kuin venäläisille, mutta myös muulle maailmalle. Viisumipolitiikka kuuluu kuitenkin EU:n yksinomaiseen toimivaltaan, ja Suomi voi tehdä vain vähän halutessaan rajoittaa viisuminmyöntöä. Eteläisen Euroopan suuret turismimaat myöntävät edelleen viisumeita venäläisille turismia varten, vaikkakin lentoliikenteen rajoitusten vuoksi matkustajamäärät ovat romahtaneet kaikkialla Euroopassa. Ilman EU-maiden yhteistä päätöstä keskeyttää turistiviisumeiden myöntö Venäjän kansalaisille turistivirta Venäjältä eri puolille Eurooppaa jatkuu yhä. Venäjän turistiviisumikysymys on yksi esimerkki viisumipoliitikan käytöstä ulkopolitiikassa sen perinteisestä sisäpoliittisesta luonteesta huolimatta. 

Viisumisopimukset EU:n pelinappuloina

EU on aktiivisesti käyttänyt viisumivapautta ja viisumihelpotussopimuksia ulkopolitiikan välineenä. Noin 60 maan kansalaisilla on viisumivapaa pääsy EU:n alueelle. Vielä ennen vuoden 2014 Krimin miehitystä EU teki aktiivisesti työtä vastavuoroisen viisumivapauden saavuttamiseen Venäjän kanssa. Myös esimerkiksi Turkin kanssa on yli kymmenen vuoden ajan käyty neuvotteluja viisumivapaudesta Schengen-alueelle. Vaikka viisumin perimmäisenä tarkoituksena on kontrolloida muuttoliikkeitä ja laitonta maahantuloa sekä parantaa sisäistä turvallisuutta, on se myös tärkeä, vaikkakin usein ylenkatsottu ulkopolitiikan työkalu. Venäjän aloitettua hyökkäyssodan Ukrainaan helmikuussa 2022 EU päätti heti seuraavana päivänä keskeyttää osittain Venäjän kanssa tehdyn viisumihelpotussopimuksen. Kokonaan viisumihelpotussopimus keskeytettiin syyskuussa 2022. Vaikka päätös ei kokonaan estä Venäjän kansalaisten viisumin saantia Eurooppaan, lähettää se kuitenkin vahvan poliittisen viestin. Myös Valko-Venäjän viisumihelpotussopimus on keskeytetty osittain maan hallinnon rikottua sopimuksen keskeisiä ehtoja ja sen pyrkiessä käyttämään muuttoliikkeitä hyväksi hybridioperaatiossa Eurooppaa vastaan. Maan johdon tukea Venäjälle ei kuitenkaan ole katsottu syyksi lakkauttaa viisumihelpotussopimusta kokonaan. Toisin kuin Venäjän tapauksessa, Valko-Venäjän osalta sopimuksen irtisanominen koskee vain Valko-Venäjän hallinnon jäseniä, ei tavallisia kansalaisia.  Tämän taustalla vaikuttaa ajatus siitä, että Valko-Venäjän kansaa ei tule rangaista hallinnon toimista. Herää kuitenkin kysymys siitä, voidaanko Venäjän kansaa rangaista Vladimir Putinin hallinnon hyökkäyssodasta ja pelaako EU Venäjän ja Valko-Venäjän tapauksissa kaksilla korteilla. Viisumihelpotussopimusten ideana on usein nähty ihmisten välisten kontaktien helpottaminen. Valko-Venäjän tapauksessa EU on halunnut mahdollistaa Valko-Venäjän kansalaisyhteiskunnan toiminnan ja kontaktit EU-maihin. On kuitenkin syytä olla huolissaan myös Venäjän kansalaisyhteiskunnasta tilanteessa, jossa se on ajettu ahtaammalle kuin koskaan aiemmin nyky-Venäjän historiassa.

Keppiä vai porkkanaa?

Viisumihelpotussopimuksiakin voimakkaampi työkalu viisumidiplomatiassa on viisumivapaussopimuksen solmiminen. Maa voi käyttää viisumivapautta esimerkiksi poliittisena työkaluna tai toisaalta esimerkiksi turisminsa vahvistamiseen. Toisaalta maat voivat luoda painetta muille maille keskeyttämällä niille jo myönnetyn viisumivapauden.  Näin kävi Vanuatulle vuonna 2022, kun EU päätti vuonna 2015 alkaneen viisumivapaussopimuksen soveltamisen keskeyttämisestä ensin osittain ja myöhemmin loppuvuodesta 2022 kokonaan. Syynä soveltamisen keskeyttämiselle on Vanuatun sijoittajia koskevat kansalaisuusjärjestelyt, eli niin sanotut kultaiset passit, joiden myöntämistä Vanuatu ei ole keskeyttänyt.  Vanuatu otti EU:n viisumivapaussopimuksen voimaantulon jälkeen käyttöön uusia sijoittajien kansalaisuusjärjestelyjä, joissa Vanuatun kansalaisuuden saa 130 000 US dollarilla. Kansalaisuushakemuksista hyväksytään huomiota herättävän suuri määrä ja kansalaisuuden saaminen ei edellytä asumista Vanuatussa. Komissio ryhtyi vuonna 2017 tutkimaan Vanuatun kansalaisuusjärjestelyjä, jotka herättivät turvallisuuspuutteidensa vuoksi vakavia epäilyjä. Erityisesti huolta herätti kansalaisuuden myöntäminen Interpolin tietokannoissa listatuille henkilöille. Komissio muistutti tällöin Vanuatun viranomaisia mahdollisuudesta keskeyttää viisumivapaus. Tästä huolimatta Vanuatun hallitus otti käyttöön vuonna 2021 uusia lisätoimia kansalaisuusohjelman laajentamiseksi. Vaikka Vanuatun merkitys itsessään on ulkopoliittisesti pieni, antaa se signaalin muille viisumivapaussopimusten ehtoja rikkoville maille siitä, että kerran saavutettu viisumivapaus ei ole ikuinen. Viimeisin voittaja EU:n viisumivapausbingossa on Kosovo, joka saa viisumivapauden Schengen-alueelle 1.1.2024 alkaen yli kymmenen vuotta kestäneen prosessin jälkeen. Kosovo saa viisumivapauden huolimatta siitä, että viisi EU:n jäsenmaata ei tunnusta maata edes itsenäiseksi. Kosovo on prosessin aikana hyväksynyt ja pannut täytäntöön EU:n vaatimat lainsäädännölliset ja institutionaaliset toimenpiteet. Vuoden 2012 etenemissuunnitelmassa esitettiin kattava luettelo uudistuksia, joihin kuuluvat muun muassa palaavien kansalaisten uudelleenkotouttaminen ja takaisinotto, asiakirjojen turvallisuus, rajavalvonta ja muuttoliikkeen hallinta, turvapaikka-asiat, järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption torjunta sekä vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät perusoikeudet.  Kosovo on Venäjän ja Valko-Venäjän ohella ollut ainoa Euroopan maa, jonka kansalaiset ovat tarvinneet viisumin Schengen-alueelle matkustamista varten. Kosovon viisumivapaus tilanteessa, jossa Venäjän ja Valko-Venäjän viisumihelpotussopimukset on keskeytetty osittain tai kokonaan, lähettää viestin kolmansille maille EU:n arvoista ja asemoitumisesta moninapaistuvassa maailmassa. 

Kirjoittaja: Heidi Nihtilä Kuva: Miro Johansson Editointi: Anni Juusola Kielenhuolto:Hanna Lehto