Pitkän kiemurtelun jälkeen huhtikuun puolivälissä Suomen hallitus päätti osallistumisesta Islannin ilmavalvontaan.  Lähes vuoden kestänyt kädenvääntö muutaman Hornetin lähettämisestä on vielä vaille eduskunnan siunausta ja puolustusministerin allekirjoitusta mutta vihdoin näyttää siltä, että tämä tarina – tai pohjoismaisemmin saaga – on saamassa päätöksensä.

Prosessi Suomen osallistumisesta Islannin ilmavalvontaan on ollut luonteeltaan erikoinen ja täynnä äkkinäisiä käänteitä. Siksi prosessia on syytä kerrata, sillä kysymys Islannin ilmavalvonnasta on vuoden mittainen tarina Suomen ulkopolitiikasta ja ulkopoliittisesta päätöksentekoprosessista.

Islanti: uuden pohjoismaisuuden suunnannäyttäjä?

Idea Suomen osallistumisesta Islannin ilmavalvontaan nostettiin ensimmäisen kerran esille vuonna 2009 osana Stoltenberg-raporttia, joka luetteli eri mahdollisia pohjoismaisia yhteistyöhankkeita. Vuodesta 2008 lähtien on Nato valvonut Islannin ilmatilaa ja koska Tanskalla ja Norjalla on ollut isohko rooli tässä operaatiossa, esitti raportti pohjoismaiden osallistujamaiden määrän laajentamista Suomen ja Ruotsin Naton rauhankumppanuusohjelman kautta.

Stoltenbergin esitys tyrmättiin. Naton puolelta ehdotus, jonka mukaan ei-Nato-maat (kuten Suomi tai Ruotsi) olisivat vastuussa Nato-maan (Islannin) puolustamisesta sai ymmärrettävästi kielteisen vastauksen. Suomessa operaation Nato-kehys koettiin olevan liian ongelmallinen, eikä orastava pohjoismainen yhteistyö ollut riittävän suuri kannuste. Molemmin puolin idea ilmavalvonnan osallistujakannan laajentamisesta haudattiin iloisin mielin.

Ajat kuitenkin muuttuvat ja niin myös päätöksenteon lähtökohdat. Taloudellisen niukkuuden ja smart defensen aikana Naton linjaus on muuttunut entistä suopeammaksi uusia kumppanuusjärjestelyitä ja osallistuttamista kohtaan. Suurimmat muutokset kuitenkin tapahtuivat Suomessa: presidentinvirkaan valittiin edeltäjäänsä tuntuvasti vähemmän Nato-kriittinen Sauli Niinistö, ja puolustusministeriksi nousi pohjoismaista yhteistyötä vahvasti kannattava Carl Haglund.

Niinistöläisestä ulkopolitiisesta linjasta ei voi vielä puhua, mutta hänen kautensa aikana pohjoismaisuus on – eri syistä ja puutteistaan huolimatta – saanut uudenlaista painoarvoa ulkopoliittisena identiteettinä ja sisällönantajana. Kuluneen vuoden aikana Suomessa ajatus pohjoismaisen puolustusyhteistyön tiivistämisestä on saanut paljon huomiota – sopivasti juuri ennen kuin Suomi aloitti Nordefco-puheenjohtajuuden tammikuussa 2013.

Ei siis ihme, että tässä valossa toukokuussa 2012 Suomen mahdollisuutta osallistua Islannin ilmavalvontaan lähdettiin selvittämään ”myönteisessä hengessä.” Hanketta erillisesti korostettiin pohjoismaisena yhteistyöaloitteena, jonka yhteydessä Suomen osallistuminen on rinta rinnan sidottu Ruotsin kantaan.  Toinen tärkeä edellytys mahdolliselle osallistumiselle oli se, että Suomen panos Islannissa on perin vaatimaton: kyse oli alunperinkin 4-6 Hornetin lähettämisestä kolmen viikon harjoittelujaksolle joka toteutettaisiin yhdessä muiden (pohjois-)maiden kanssa pohjoismaan ilmatilassa. Kokonaiskustannuksiltaan Islantiin meneminen vastaisi suurinpiirtein kotimaassa harjoittelua. Tässä yhteydessä alkuperäinen ehdotus lopulta toteutuikin.

Ulkopoliittisen instituutin Charly Salonius-Pasternak näki Islannin ilmavalvontaan osallistumisen muodostavan peräti uuden ulkopoliittisen linjan ja muodostavan Suomen puolustusvoimille ”uuden tehtävän.” Mutta muutos ei ole ihan niin huima, pikemminkin kyse on matalan kynnyksen hyödyistä: vaatimaton harjoitusoperaatio antaisi hyödyllisiä ulkopoliittisia irtopisteitä ja toisi edes jonkun verran konkretiaa pohjoismaiseen yhteistyöhön. Näin ollen kun pääministeri Katainen viiime lokakuussa pohjoismaiden pääministerien tiedotustilaisuudessa kertoi Suomen osallistuvan Islannin ilmanvalvontaan, oli haittoja osallistumiselle hankala nähdä.

Islanti: salaovi Natoon?

Mark Twainia mukaillen suomalaisessa ulkopoliittisessa keskustelussa ei voi tehdä avausta törmäämättä Natoon. Näin kävi myös Islannin tapauksessa. Tosin poikkeuksellista on se, että suurimmat varaukset eivät tulleet suinkaan oppositiolta (jonka olettaisi nostattavan kohua poliittisten irtopisteiden toivossa) vaan hallituksen sisältä.  Etenkin Vasemmistoliitto ja SDP nostivat varauksia ja kritisoivat epäselvyyttä siitä, mikä ”[Islannin-]operaation suhde Natoon” on.

Islannin ilmavalvontaoperaatiosta käyty keskustelu muuttuikin tilanteeksi, jossa toinen toisensa perään rupesi mittanauhan kanssa tarkastelemaan toisiko tämä osallistumispäätös senttiä tai edes milliä ”lähemmäksi” Natoa.  Perussuomalaisten turvallisuuspoliittinen doyen Jussi Niinistö näki päätöksessä vaanivan hallituksen ”transatlanttinen into.” Sen sijaan potentiaalinen solidaarisuus pohjoismaita kohtaan katosi kuin tyhjään ilmaan. Demarin päätoimituksen mukaan ”Islannin ilmavalvonta ei myöskään tue mitään Islannin itsenäistä puolustusta, koska sellaista ei ole. Se tukee korkeintaan sotilasliitto Naton puolustusta.” Vaihtoehtoisesti, ja kenties jopa pahemmin, Nato pistää  Islannissa Suomen sotilasliiton maksumieheksi ja tekemään Naton työn Islannissa.

Useimmille on selvää, että ulkopoliittiset identiteetit eivät ole toisensa poissulkevia – Islanti (tai Tanska ja Norja) voivat olla samalla Nato-maita ja Pohjoismaita – ja että operaatio Islannissa voi heijastaa kumpaakin olematta vain yhtä. Islannin ilmavalvonta on tässä mielessä vain surullista jatkoa pitkäaikaiselle dysfunktionaaliselle Nato-keskustelulle. Suurin todellinen kiistakapula siinä voiko Suomi osallistua Islannin ilmavalvontaan liittyy tunnistuslentoihin: yhtäältä on olemassa juridinen kysymys siitä, sopiiko tehtävä puolustusvoimien laissa määriteltyihin tehtäviin ja toisaalta myös poliittisesti arka kysymys siitä, olisivatko hävittäjät aseistettuja – ja jos niin jouduttaisiinko käyttämään aseita venäläisiä Islannin ilmatilan tunkeutujoita vastaan. Jälkimmäinen kysymys oli moninkertaisesti vaikeampi, vaikkakin skenaario, jossa se muodostaisi ongelman on äärettömän epätodennäköinen (tunnistuslentoja itsessään on vähän, eikä niissä olla koskaan käytetty aseita) ja vaikka niin kävisikin olisi ongelma helposti vältettävissä pienellä valmistelulla (Suomi ei toteuttaisi tunnistuslentoja).  Pelottelu – Natosta ja aseiden käytöstä – oli kuitenkin tehokasta, sillä valmistelu kariutui ajauduttuaan vastatuuleen.

Islanti: ulkopoliitisen päätöksenteon byrokratisointi

Vastatuulen koittaessa päätöstä Suomen osallistumisesta lykättiin, ja sitten  marraskuussa vielä uudemman kerran. Alkuvuodesta valittiin vielä sopiva lykkäsmuoto, joka minimoisi siitä käytävän keskustelun. Kaiken kaikkiaan osallistumispäätöksen pitkittäminen on tarpeettomuudestaan johtuen hämmentävää.

Puolustusministeri Haglundilla olisi ollut valtuutus päättää  itsenäisesti Suomen (aseettomasta) osallistumisesta Islantiin kansainvälisenä harjoitustoimena. Tämä valtuutus myös nautti Suomen hallituksen lokakuussa vahvistetusta periaatteellisesta myönteisestä kannasta. Päätöksen kierrättäminen eduskunnan kautta on tässä mielessä puhdas konsensuspolitiikan lisä. Kuitenkin Islannin operaation osallistumisen yksinkertainen päätös päätyi monimutkaisen prosessin osana kaikkien ulkopoliittisten päätöstentekoelinten kautta vahvistettavaksi.

Parhaan kafkamaisen esimerkin Islanti-keskustelun lykkäämisen perusteluista löytää SDP:n keskuudesta, jonka ”eduskuntaryhmä on asiaa käsitellessään päätynyt siihen, että hanke ei ole ryhmälle valmis päätettäväksi, vaan siihen on syytä palata. Ryhmä on vienyt kantansa puolueen hallitusryhmän tietoon.” Keskustelu Islannista ajautuikin prosessikeskeiseen sivuraiteeseen siitä mikä on sopiva tapa tiedottaa eduskuntaa. Kaikki osapuolet päätyivät yhteisymmärrykseen, että on tarve ’selvittää’ ”järeällä menettelyllä” Islannin ilmavalvonta-operaatio eduskunnalle – ja kysymys muuntautuukin siihen tulisiko antaa eduskunnalle raskas selonteko vai yksinkertaisempi selvitys.

Kuten yllä on todettu, kumpikin lisävaihe on sinänsä tarpeeton, eikä muuta osallistumisen lähtökohtia tai tavoitteita, mutta sen sijaan byrokratisointi antaa arvokasta poliittista turvaa turhan araksi koetulle päätökselle. Byrokraattisen kiirastulen läpikäynyt prosessi on nyt kuitenkin täydellinen toimeenpanoon. Se mikä oli aikaisemmin jotain, jota Jussi Niinistö piti ”täysin mahdottomana ja järjettömänä ajatuksena“ muuttui täysin kun paljastuikin, että kyseessä on “kansainvälinen harjoitus, josta on saatavilla selvää hyötyä Suomen ilmavoimien suorituskyvylle.“ Valon näki myös Paavo Arhinmäki: eduskuntakäsittelyn seurauksena ”koko hankkeen luonne muuttui täysin ja siksi voimme hyväksyä yhteispohjoismaiseen harjoitustoimintaan osallistumisen.“

Käytännössä, vaikka epätodennäköinen tunnistuslentoasetelma selventyi, ei mitenkään voida puhua totaalisesta hankkeenmuutoksesta. Ironiaa lisää se, että nimenomaan Naton vaatimuksesta Suomen (ja muiden kumppanuusmaiden) osallistuminen tulisi olla aseetonta. Nato ja pohjoismaa Norja suorittavat mahdolliset kiusalliset tunnistuslennot, mikäli tilanne niin vaatii. Näin ollen idea siitä, että Islannin operaation ’todellinen luonto’ selvisi vasta hiljattain on silkkaa palturia. Keskustelun ailahtelusta huolimatta on yli vuoden ollut suhteellisen selvää, mistä Islannin ilmavalvontaan osallistumisessa faktisesti on kyse.

Mietteitä ulkopoliittisesta päätöksentekemättömyydestä

Aika näyttää onko tämä päätöksentekemättömyysprosessi vähän rakastetun six-pack-hallituksen sivutuote vai pysyvämpi piirre suomalaisessa ulkopoliittisessa päätöksentekoprosessissa. Islanti on tässä suhteessa hyvin samanlainen kuin Libyan tapaus toissavuonna, jossa päätöksentekoa lykättiin ja lykättiin ennen kuin Suomen kanta ja sen painoarvo oli suuressa skaalassa mitätön. Tarve määritellä Suomen osallistuminen Naton tosiasiallisen roolin ympärille tuotti kummassakin tapauksessa suunnattomasti ongelmia.

Kuitenkin päätöksentekemättömyys nostaa esille kaksi mielenkiintoista ominaisuutta Suomen tämänhetkisen ulkopolitiikan sisällössä:

• Aie korvaa toiminnan: Suomi nykyään ilmoittaa valmiudestaan tehdä jotain paljon ennen kuin se on mahdollista tehdä. Islannista keskuskeltiin aikeena miltei puoli vuotta enne kuin aie oli toteuskelpoinen; vastaavasti keskustellussa sijoitetaan suomalaisia rauhanturvaajia vaikka minne (Libya, Syyria) ennen kuin oikeita pyyntöjä on esitetty. Hieman kuten turvallisuusneuvostokampanjan aikana se, että puhutaan oikeista asioista riittää antamaan vaikutelmaa, että asioita oikeasti tehdään.

• Osallistumispäätösten kytkeminen muiden maiden päätöksiin: Islannin ilmavalvonnassa on kiinnostavaa, että Suomen osallistuminen lähtökohtaisesti sidottiin Ruotsin osallistumispäätökseen. Se, että suvereeni maa sitoo oman turvallisuuspolitiikan aktiivisuuden muiden maiden valmiuteen osallistua on harvinaista, mutta Suomen tapauksessa yllättävän yleistä.  Hieman samalla tavalla Suomen osallistumispäätös Unifiliin palatessa oli sidottu Irlannin valmiuteen ottaa johtovastuu.  Voi toki olla päteviä teknillisiä syitä sitoa osallistuminen laajempiin kokonaisuuksiin (esimerkiksi EU:n taistelujoukot), mutta syynä tuntuu yhtä usein olevan poliittisen vastuun ja siitä seuraavan riskin hälventäminen.