Kesäkuussa 2016 Eurooppa-neuvostossa esiteltiin EU:n uusi ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia. Lisäksi komission puheenjohtajan Jean-Claude Junckerin syyskuisen linjapuheen myötä EU:n yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (YTPP) näyttäisi saaneen merkittävää liikevoimaa Brysselin tasolla. Ranska ja Saksa vaativat puolustusyhteistyön tiivistämistä ja osa jäsenmaista kannattaa yhteisen sotilaspäämajan perustamista. Kyynisemmissä näkemyksissä on kuitenkin huomautettu, ettei keisarilla ole vaatteita – EU:n tulisi uusien julistusten sijasta keskittyä aiemmin tehtyjen päätösten toimeenpanoon ja tunnustaa muutamia YTPP:aan liittyviä realiteetteja. Viime aikojen tapahtumat ja keskustelunavaukset eivät välttämättä annakaan kovin realistista kuvaa unionin turvallisuustoimijuudesta.

Vaikka tällä hetkellä mahdollinen EU-armeija ja sotilaallinen puolustusyhteistyö hallitsevatkin jäsenmaiden turvallisuuspoliittisia keskusteluja, on EU:n toimijuus turvallisuuden alalla rakentunut kriisinhallinnalle. YTPP:n lyhyen historian voidaan katsoa alkavan Ranskan ja Britannian vuonna 1998 laatimasta Saint-Malon julkilausumasta Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (ETPP) luomiseksi. Käytännössä ETPP:lla, joka Lissabonin sopimuksen (2009) jälkeen tunnetaan nimellä YTPP, tarkoitettiin ja tarkoitetaan unionin valmiuksia toteuttaa kriisinhallintaa sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan keinoin. Amsterdamin sopimus (1999) liittikin kriisinhallinnan eli niin sanotut Petersbergin tehtävät osaksi yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja kriisinhallintatehtävistä tuli keskeinen osa ETPP:aa Kölnin Eurooppa-neuvostossa kesäkuussa 1999. Saman vuoden joulukuussa aloitettiin siviilikriisinhallinnan institutionaalisten rakenteiden kehittäminen.

Bosnian ja Kosovon sodat todistivat ikävällä tavalla EU:n rajallisista keinoista toimia – edes unionin lähialueilla – kriisien ennaltaehkäisemiseksi ja ratkaisemiseksi kylmän sodan jälkeisessä kontekstissa. Nämä kokemukset vaikuttivat jäsenmaiden kiinnostukseen kehittää yhteistä kriisinhallintakykyä. ETPP:n alkuaikoja leimasikin nopea institutionaalinen ja operatiivinen kehitys. Ensimmäiset siviilikriisinhallinta- ja sotilasoperaationsa EU perusti vuonna 2003. Samana vuonna julkaistiin myös Euroopan turvallisuusstrategia, jossa unioni määritteli prioriteetikseen vakauden laajassa lähiympäristössään.

Toisaalta EU on erityisesti Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) perustamisen jälkeisinä vuosina pyrkinyt aktiivisesti konstruoimaan itseään globaalina politiikan ja turvallisuuden toimijana. EU:n toimintakykyä parantaneiden EUH:n rakenteiden ohella todisteena unionin roolista ja painoarvosta puheissa ja julkaisuissa muistetaan mainita muun muassa yli 30 perustettua kriisinhallintaoperaatiota, EU:n taisteluosastojen ja Euroopan puolustusviraston luominen sekä EU:n ainutlaatuisuus kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toimijana.

Kerro, kerro kuvastin, ken on maailmassa vaikuttavin

EU:n kriisinhallinnassa vallitsi momentum vuoteen 2008 asti. Toimintaympäristöltään vaikeiden ja henkilöstömäärältään suurten operaatioiden hallinnointi, rakenteelliset uudistukset sekä Lissabonin sopimusta seuranneet institutionaaliset muutokset vaikuttivat osaltaan siihen, ettei uusia kriisinhallintaoperaatioita aloitettu vuosina 2009–2010. Myös EU:ia viime vuosina vaivannut talouskriisi on vienyt huomiota ja resursseja YTPP:lta. Vaikka uusia operaatioita on vuoden 2010 jälkeen perustettu, ovat vähäinen rahoitus ja henkilöresurssien puute edelleen ongelma myös operatiivisella tasolla. Näillä mitattuna EU on vaatimaton toimija verrattuna YK:iin ja Natoon. EU ei myöskään nykyisillä voimavaroillaan ja resursseillaan ole turvallisuusstrategiassaan peräänkuuluttamansa globaali toimija YTPP:n alalla: 34 YTPP-operaatiosta vain kaksi, EUPOL Afghanistan ja Aceh Monitoring Mission, on toteutettu EU:n laajan lähialueen ulkopuolella.

Kenties määrällistä tarkastelua oleellisempaa on kuitenkin kysyä, mikä on YTPP:n laadullinen vaikuttavuus. Määrittelipä vaikuttavuuden mittarit miten tahansa, on selvää, että EU:n toimintaa rajoittavat tietyt rakenteelliset ja toimintaympäristöistä kumpuavat tekijät: Operaatioiden perustaminen on epäonnistunut, kuten Libanonissa, tai perustaminen on viivästynyt merkittävästi, kuten Malissa. Afganistanissa ja Libyassa toimintamahdollisuudet ovat olleet ajoittain todella rajoittuneet turvallisuustilanteen takia. Jäsenmaat eivät ole toistaiseksi kertaakaan päässeet yksimielisyyteen EU:n taisteluosastojen käyttämisestä eikä yhteisen operaatioesikunnan perustaminen ole edennyt ajoittaisia keskusteluja pidemmälle. Synergioiden kehittäminen samalla alueella toimivien sotilas- ja siviilioperaatioiden välillä on olematonta, koska operaatioita ei suunnitella samaan aikaan. Brysselin strateginen suunnittelukyky ja tuki operaatioille on vielä heikkoa. EUH ja operaatiot tuntuvat monesti elävän omissa todellisuuksissaan. Lista ei ole tyhjentävä.

Viime aikoina aiheesta on tehty tutkimusta esimerkiksi Horizon 2020 -hankkeessa ”Improving the Effectiveness of Capabilities in EU Conflict Prevention” (IECEU), jossa kriisinhallinnan vaikuttavuutta tarkastellaan niin unionin sisäisellä kuin ulkoisella ulottuvuudella. Toisin sanoen huomio ei kohdistu vain siihen, miten ja kuinka sopivin keinoin EU katsoo täyttäneensä operaatioille asetetut tavoitteet, vaan myös kohdealueiden viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan näkemyksiin toiminnan vaikuttavuudesta. Unionin voi hyvällä omallatunnolla sanoa onnistuneen monessa asiassa ja kehittyneen merkittävästi kuusitoistavuotisen YTPP-historiansa aikana. EU:lla on käytössään monipuolinen valikoima diplomatiasta taloudellisiin, poliittisiin, kehitysyhteistyön, sekä sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan instrumentteihin. Näitä yhdistävä, kokonaisvaltaiseksi kriisinhallinnaksi kutsuttu lähestymistapa erottaa unionin muista kriisinhallintaorganisaatioista. Viimeisin laadullinen kehitysaskel kokonaisvaltaisuudessa on otettu EU:n perustaessa vuonna 2012 ensimmäisen alueellisen operaationsa Afrikassa.

IECEU:n kenttätutkimukset ovat toisaalta paljastaneet tai vahvistaneet jo tiedossa olleita oireellisia seikkoja YTPP:n alalla, kuten esimerkiksi operaatiosta irtautumiseen tähtäävien exit-strategioiden ja poliittisen tahdon puutteen. Esimerkiksi vuonna 2004 SFOR:lta EU:n vastuulle siirtynyt sotilasoperaatio EUFOR Althea Bosnia-Hertsegovinassa on edelleen olemassa 20 vuotta sodan päättymisen jälkeen. Bosniasta viime aikoina kantautuneiden uutisten valossa 600 sotilaan EUFOR Althean läsnäolo maassa voisi vaikuttaa perustellulta; Bosnian Serbitasavallan johtaja Milorad Dodik on pitkään uhitellut järjestävänsä eroäänestyksen Bosniasta ja Venäjä ajaa yhä intensiivisemmin nationalistisia prosesseja Balkanilla. Lähempänä totuutta kuitenkin on, että operaatiota perustettaessa ei laadittu turvallisuuden ja vastuiden transitioon johtavaa irtautumisstrategiaa eivätkä jäsenmaat ole kyenneet pääsemään yhteisymmärrykseen operaation lakkauttamisesta. Tämän seurauksena Althean mandaattia on muokattu ja toiminnan painopiste on siirretty läsnäolon poliittisesti korrektisti oikeuttavaan ”koulutukseen ja kykyjen kehittämiseen”. Samaan aikaan operaatio on edelleen velvoitettu viime kädessä takaamaan Bosnian turvallisuustilanteen vakaus. Althealla ei kuitenkaan tosiasiallisesti ole tämän tehtävän täyttämiseen vaadittavia resursseja jäsenmaiden ollessa haluttomia kontribuoimaan operaatioon.

Reilun 400 km päässä Sarajevosta, Kosovon pääkaupungissa Pristinassa heiluvat puolestaan oikeusvaltio-operaatio EULEX Kosovon liput. Siviilikriisinhallinnan lippulaivaksi aikoinaan kutsuttu EULEX on koko olemassaolon aikansa kärsinyt samoista vitsauksista kuin EUFOR Althea – exit-strategian ja henkilöstön puutteesta. EULEX Kosovo osoitti, missä unionin henkilöresurssien saturaatiopiste on; on tosiasia, että operaatioihin on vaikea löytää henkilöstöä ja vain muutama jäsenmaa – Suomi, Ruotsi, Saksa, Puola ja Romania –  lähettää ja kustantaa noin 50 prosenttia siviilioperaatioiden henkilöstöstä. Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka on tästä näkökulmasta vain vähän yhteistä.

Kenties ajatuksia herättävintä vaikuttavuuden näkökulmasta ovat kuitenkin ”vastaanottajien” näkemykset ja kokemukset. Vaikka EULEX:n voidaan nähdä onnistuneen Kosovon turvallisuusviranomaisten kykyjen kehittämisessä, huomaa Kosovossa hetkenkin viipyvä, että EULEX on maan vihatuin kansainvälinen toimija. Alun korkeat odotukset korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden kitkemisestä ovat muuttuneet turhautumiseksi ja kiukuksi; operaatio on kosovolaisten mielestä keskittynyt liikaa sotarikoksiin ja saanut tuomittua vain pikkutekijöitä. EULEX on myös itse joutunut vastaamaan korruptiosyytöksiin. Moni Kosovon serbi taas on pitänyt operaatiota alusta alkaen puolueellisena, Kosovon itsenäisyyttä pönkittävänä organisaationa. EUFOR Althean maine on parempi, mutta moni bosnialainen pitää Natoa ainoana uskottavana sotilaallisena toimijana sen konkreettisten suorituskykyjen ja käytännön tekojen perusteella. Sotilasoperaatiosta huolimatta EU nähdään siis ennen kaikkea pehmeän voiman käyttäjänä, kaukaisena pisteenä Naton takapeilissä.

Iso paha susi ja 27 jäsenmaata

Tällä hetkellä EU:lla on käynnissä 11 siviilikriisinhallintaoperaatiota ja 6 sotilasoperaatiota. Unioni on aiemminkin ollut ensisijaisesti siviilitoimija. Tähän nähden on erikoista, että niin puhe YTPP:sta kuin EUH:n resurssitkin painottuvat edelleen sotilaalliseen toimintaan ja voimavaroihin. Toisaalta puhe sotilaallisesta voimasta ja sen käytöstä on ymmärrettävää, sillä maailmanpolitiikan valtavirtadiskursseissa turvallisuustoimijuus perustuu ja sitä uusinnetaan nimenomaan vetoamalla näihin. Kuten tutkija Tommi Koivula esittää tuoreessa kirjassaan ”The European Union and the Use of Military Force”, EU:n suhde sotilaallisen voimankäyttöön näyttää määrittävän unionin roolia kansainvälisen turvallisuuden kentällä; joko EU:ta pidetään riittämättömänä toimijana tai uudenlaisen turvallisuustoimijuuden edelläkävijänä. YTPP:n sotilaallinen ulottuvuus pitää sisällään ristiriitoja ja myyttejä. Kuten bosnialaisten ja monen kosovolaisen näkemykset sekä vaikkapa Venäjän sotilasdoktriini osoittavat, realismi on voimissaan Euroopassakin. Tieto sotilaallisen voiman olemassaolosta ja valmiudesta käyttää sitä lisäävät toimijan uskottavuutta.

Olipa EU:n toimijuudesta mitä mieltä tahansa, YTPP:n sotilaallisella ulottuvuudella unioni ei ole kyennyt kehittymään. Yksittäiset jäsenmaat tai niiden ryhmät ovat kyllä osallistuneet sotilaallisiin hankkeisiin; Ranska ja Iso-Britannia ovat olleet aktiivisia Afrikassa ja moni Natoon kuuluva EU:n jäsenvaltio on osallistunut operaatioihin esimerkiksi Kosovossa, Irakissa ja Afganistanissa. Pienissä maaryhmissä toimiminen ilmentääkin yhtä YTPP:n havaittavissa olevista kehitystrendeistä, joka perustuu eriäville intresseille ja näkemyksille turvallisuusuhkista; jokaisella jäsenmaalla on oma mielipiteensä siitä, mistä suunnasta talon kumoon puhaltava susi hiipii ja miten uhkaan tulisi vastata. Eniten EU:n puolustuksen kehittämistä vastustaneen Iso-Britannian eroprosessi avaa uusia mahdollisuuksia yhteistyön tiivistämiselle jäsen- ja kumppanimaiden kesken. Kuitenkin moni Natoon kuuluva jäsenmaa – erityisesti Baltian maat – suhtautuu edelleen skeptisesti päällekkäisten rakenteiden luomiseen ja resurssien ohjaamiseen EU:n puolustukseen. Onkin todennäköistä, että globaalin turvallisuusstrategian ja linjapuheiden sisällöstä pystytään käytännössä lähinnä edistämään yhteishankintoja, koulutusta, tutkimusta, tilannekuvan sekä yhteisten osastojen kehittämistä.

Ukrainan, Turkin ja EU:n muun lähiympäristön tapahtumien myötä Euroopan turvallisuustilanne on heikentynyt jo parin vuoden ajan. Nykyisten alueellisten ja globaalien kehitystrendien valossa kriisinhallinnalle onkin kasvava tarve. Konkreettisen puolustusunionin todennäköisesti jäädessä puheiden tasolle kriisinhallinta tulee edelleen säilymään YTPP:n keskeisimpänä elementtinä. Jää kuitenkin nähtäväksi missä määrin riskejä ja voimankäyttöä välttelevät ja eripuraiset jäsenmaat tulevat panostamaan yhteisiin operaatioihin yhä monimutkaisemmilla toimialueilla. Disinformaation ja muun enemmän tai vähemmän havaittavissa olevan hybridivaikuttamisen sekä valtioiden rajat ylittävien verkostojen kontekstissa kriisinhallinnan toimintaympäristöt on hyvä käsittää konkreettisia toimialueita laajempina ilmiöinä. Strategisen kommunikaation merkitykseen on onneksi havahduttu, mutta kriittisen medialukutaidon opettamiseen sekä unionin arvojen ja yhdessä sovittujen viestien välittämiseen tulisi panostaa yhä enemmän. Lisäksi ei riitä, että EU kehittää kriisinhallinnan kokonaisvaltaisuutta omien instrumenttiensa osalta. Sen tulee kyetä entistä tehokkaammin koordinoimaan toimintaansa myös toisten toimijoiden kanssa. Esimerkiksi ihmissalakuljetuksen estämiseksi Välimerellä toimii tällä hetkellä niin EU-operaatio, Frontexin operaatio, Nato-operaatio kuin Italian rannikkovartiosto.

Maailmojasyleilevien puheiden ja kunnianhimoisten strategioiden jälkeen unionin jäsenmaiden kannattaisi muistaa, että pystyssä pysyy vankimmalle perustalle rakennettu talo ja nopeiten se syntyy mahdollisimman monen osallistuessa ja strategioiden siirtyessä toimeenpanoksi. Niukkojen resurssien aikakaudella ei kenties kannata yrittää rakentaa tuplaseiniä vaan vahvistaa jo olemassa olevia rakenteita. Yksinkertainen on kaunista.