Suomen turvallisuuspoliittisessa keskustelussa valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisilla selonteoilla ja puolustusselonteoilla on keskeinen rooli, koska ne heijastelevat kulloinkin vallalla olevaa turvallisuusajattelua. Selonteot ovat saaneet kritiikkiä kankeudestaan mutta myös kehuja konsensushakuisuudestaan. 

Suomen itsenäisyysjulistuksen hyväksymisestä tulee tänään kuluneeksi 104 vuotta. Usein tarkastelemme historian kulkua sinivalkoisten lasien lävitse ja näemme tietyt kehityskulut jälkeenpäin itsestään selvinä, tiettyyn päämäärään johtaneina askeleina. Ymmärrämme olemassaolomme osaltaan uhkien mutta myös mahdollisuuksien kautta.

Suomea koskevat uhat on usein mielletty sotilaallisina, mutta uhkakuvat ovat kompleksisia ja alati muuttuvia. Näiden arviointi on muuttunut entistä haastavammaksi. Ymmärryksemme on sidoksissa aina omaan aikaamme. Eräänlaisina heijastuksina vallalla olevista uhkakuvista voidaan pitää ulko- ja turvallisuuspoliittisia sekä puolustuspoliittisia selontekoja. Selonteot ovat valtioneuvoston eduskunnalle antamia tilanneselvityksiä, joista on tullut keskeisiä Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan ilmentymiä. Selontekojen tarkoituksena on ollut arvioida Suomen toimintaympäristöä ja muuttuvia uhkatekijöitä sekä suunnata valtion ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä puolustuspolitiikkaa keskeisiin painopisteisiin.

Selontekomenettelyn synty

Suomen turvallisuuspolitiikan ydin on koko itsenäisyyden ajan pysynyt samana. Päämääränä on ollut huolehtia kansalaisten turvallisuudesta ja hyvinvoinnista sekä ylläpitää maan itsenäisyyttä kaikissa olosuhteissa. Vaikka turvallisuuspoliitiikan ydin on pysynyt samana, on kuitenkin ympäristö muuttunut.

Kylmän sodan päättyminen muutti yleisesti kuvaa turvallisuusuhista. Neuvostoliiton romahtaminen vuonna 1991 ja YYA-sopimuksen raukeaminen mahdollistivat puolueettomuuspolitiikkaa korostaneelle Suomelle uusia ulkopoliittisia avauksia. Suomi liittyi EU:hun vuonna 1995. Jäsenyys ei ollut pelkästään talouspoliittinen tulliunioniin liittyminen, vaan myös turvallisuuspoliittinen ratkaisu. EU-jäsenyyden myötä puolueettomuus vaihtui sotilaalliseksi liittoutumattomuudeksi.

Vaikka turvallisuuspoliitiikan ydin on pysynyt samana, on kuitenkin ympäristö muuttunut. Klikkaa twiitataksesi!

Suomessa turvallisuuspoliittinen selontekomenettely näki parlamentaarisena menettelynä päivänvalon 1990-luvulla. Parlamentaariseen käsittelyyn päädyttiin, kun Esko Ahon hallitus käynnisti selontekotyön. Valmis selonteko Turvallisuus muuttuvassa maailmassa. Suomen turvallisuuspolitiikan suuntalinjat  julkaistiin Paavo Lipposen hallituksen aikana, vuonna 1995. Ulko- ja turvallisuuspoliittisia selontekoja ilmestyi tämän jälkeen lähes jokaiselta hallitukselta, vuodesta 1997 lähtien yhteensä viisi kappaletta. Selonteoissa parlamentarisoituminen tarkoitti sitä, että prosessiin otettiin mukaan parlamentaarinen seurantaryhmä, jonka näkemykset on osaltaan huomioitu valtioneuvoston selontekoja laadinnassa.

Uusien uhkakuvien nousu

Kylmän sodan päättymisen myötä perinteisten uhkakuvien rinnalle uudenkaltaisia määritelmiä turvallisuushaasteista. Kymmenen vuotta kylmän sodan päättymisen jälkeen, vuonna 2001, turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa, joka julkaistiin ennen WTC-iskua, arvioitiin yleisen turvallisuuskehityksen olleen pääosin myönteistä. Tästä huolimatta ilmassa oli useita epävarmuustekijöitä, mitkä piti ottaa huomioon. Selonteossa nähtiin globalisaation ja informaatioteknologian  vähentävän maantieteellisten etäisyyksien merkitystä. Keskinäisriippuvuuden lisääntyminen ja teknistyminen oli tuomassa lisää haavoittuvuuksia. Vuosituhannen vaihteessa vaarana oli pidetty Y2K:ta, eli miten tietokoneohjelmat reagoisivat vuosituhannen vaihtumiseen. Informaatio nähtiin keskeisenä elementtinä ja aseena. Merkit informaatio-operaatioista ja -sodankäynnistä olivat ilmassa. Vuoden 2001 selonteossa huomioitiinkin, että informaatio-operaatiot edeltävät usein sotilaallista voimankäyttöä. Tuolloin esille nostettiin myös epidemioiden vaarat. Syynä tähän oli AIDS. Seuraavassa vuoden 2004 selonteossa huomioitiin edelleen tautien leviäminen vuonna 2003 puhjenneen SARS-epidemian vuoksi, mutta päähuomion turvallisuusympäristön muutoksessa vei terrorismi ja radikalisoitumisen vaarat.

Uhkakuvien muutoksen vuoksi turvallisuuskeskustelussa  on alettu käyttää laaja-alaisen turvallisuuden käsitettä. Käsite pyrkii huomioimaan erilaisia mahdollisia uhkia. Esimerkiksi tutkija Katri Pynnöniemi on laaja-alaisen turvallisuuden määritelmässään nostanut esiin, että keskinäisriippuvuus tuo ei-toivottuja vaikutuksia toimijoiden, ilmiöiden ja teknologian osalta. Skenaariot siitä, millaiseen kehitykseen on varauduttava, ovat kuitenkin suuntaa-antavia. Uhkien mahdollista toteutumista ei voida tarkkaan tietää, vaikka megatrendit – digitalisaatio, globalisoituminen, väestönkasvu, polarisoituminen ja ympäristöhaasteet – määrittelevätkin turvallisuustilanteen kehitystä.

Uhkakuvien muutoksen vuoksi turvallisuuskeskustelussa on alettu käyttää laaja-alaisen turvallisuuden käsitettä. Klikkaa twiitataksesi!

Selontekojen ongelmia ja hyviä puolia

Selontekojen dualismi eli se, että selontekoon sisällytettiin sekä turvallisuuspolitiikka että puolustuspolitiikka, sai kritiikkiä. Tutkija Jarno Limnéll katsoi jo vuonna 2008, että yksiin kansiin laitettu selonteko lisäsi kiistoja hallinnonalojen välillä. Hän myös esitti, että hallitus voisi antaa vuosittain turvallisuuskatsauksen eduskunnalle. Yhteisselontekojen taival päättyi käytännössä vuonna 2014, kun Venäjä miehitti Krimin ja  Suomen turvallisuusympäristö muuttui. Juha Sipilän hallitus julkaisi selonteot erikseen vuosina 2016 ja 2017.

Sanna Marinin hallitus jatkoi Sipilän hallituksen aloittamaa käytäntöä, ja vuonna 2020 julkaistiin ulko- ja turvallisuuspoliittinen selonteko  ja syyskuussa 2021 puolustusselonteko, josta eduskunnan puolustusvaliokunta antoi lausuntonsa marraskuun lopussa 2021. Tämän lisäksi vuonna 2021  valtioneuvosto julkaisi selonteot sisäisestä turvallisuudesta ja EU-politiikasta. Näiden lisäksi on käynnistetty huoltovarmuuteen liittyvän selonteon laatiminen. Edellä mainittujen lisäksi sisäministeriössä valmistellaan selontekoa tiedustelulainsäädännön toimivuudesta. Turvallisuuteen liittyvien selontekojen kirjo ja eriytyminen kuvavat turvallisuusympäristön muutosta. Puolustusministeri Antti Kaikkonen esitti syyskuussa 2021 näkemyksensä, että erilliset selonteot ovat toimiva ratkaisu, koska ne antavat selkeät suuntaviivat eri hallinnon alojen kehittämiseen. Selonteot tuovat turvallisuuspolitiikkaan myös jatkuvuutta.

Valtioneuvoston selonteot on laadittu perusteellisesti ja laajan asiatuntijakaartin avustamana. Selontekomenettely on parlamentarisoitu seurantaryhmän kautta, ja näin ollen eduskuntapuolueet sitoutuvat selontekoon. Tämä korostui viimeisimmän puolustusselonteon kohdalla siinä, että puolustusvaliokunnan mietintö oli yksimielinen. Turvallisuuteen liittyvissä asioissa, esimerkiksi kansanedustaja Mika Karin mukaan, yksimielisyydelle on tarvetta. Yksimielisyys korostaa sitä, että kaikki ovat tunnustaneet samanlaiset uhkakuvat ja ymmärtävät, että tietynlaiseen kehitykseen pitää sitoutua. Tämä on tarpeen laajamittaisissa ja pitkäjänteisissä hankkeissa. Yksimielisyys korostaa osapuolten sitoutumista ja yhteishenkeä.

Selontekojen poliittisuuteen on kiinnitetty huomiota. Jarno Limnéll  on kritisoinut selontekoja termien epämääräisyydestä, ja jo vuonna 2008 hän huomautti, että esimerkiksi ”laaja turvallisuus” ja ”uudet uhat” voidaan politiikassa ymmärtää ja määritellä tarkoitushakuisesti. Tutkija Henri Vanhanen puolestaan pitää selontekoprosessia pitkänä ja raskaana. Viimeisimmän puolustusselonteon tekeminen kesti korona-aikana lähes kaksi vuotta.

Puolustusselonteot on tähdätty pitkälle aikavälille: kahdeksasta kymmeneen vuoteen. Erilaiset uhat voivat kuitenkin realisoitua nopeasti. Käsitys turvallisuudesta voi muuttua äkkiarvaamatta. Selontekojen haasteet liittyvät siihen, että poliittista ohjenuoraa laadittaessa ei voida tietää, miten turvallisuusympäristö todellisuudessa pitkällä aikavälillä kehittyy. Kehitys myös lyhyellä aikavälillä voi poiketa paljonkin. Vuoden 2016 selonteossa havahduttiin vuonna 2014 tapahtuneen Krimin valtauksen jälkeen ”nopeasti muuttuvaan” ja vaikeasti ennakoitavaan kansainväliseen toimintaympäristöön. Viimeisimmässä puolustusselonteossa vuonna 2021 mainitaan, että: ”Suomen ja Euroopan lähialueiden turvallisuustilanne on epävakaa ja vaikeasti ennakoitavissa.”

Ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa 2020 huomioitiin muun muassa turvallisuuspolitiikan nopea muutos, että erilaiset turvallisuusuhat tunnistetaan laajemmin ja että joistakin turvallisuusuhista, kuten hybridivaikuttamisesta ja kyberuhista, on tullut entistä suurempia turvallisuusuhkia. Uhkakuvat ovat pirstaloituneet ja vaativat viranomaisten välistä yhteistyötä. Puolustusvaliokunnan puheenjohtaja Ilkka Kanerva esimerkiksi mainitsi puolustusvaliokunnan tiedotustilaisuudessa marraskuussa 2021, että puolustuspoliittisen selonteon teko pitäisi jatkossa sitoa tiiviimmin sisäisen turvallisuuden selontekoon.

Selonteoissa pyritään laajaan parlamentaariseen yksimielisyyteen ja sitoutetaan puolueet ylivaalikautiseen kehitykseen. Tätä voidaan pitää hyvänä seikkana, mutta parlamentaariseen yksimielisyyteen pääseminen vaatii kompromisseja. Turvallisuuskysymykset voivat politisoitua. Samana päivänä kun puolustusvaliokunnan tiedotustilaisuudessa korostettiin yksimielisyyttä, eduskunnan suuressa salissa oli välikysymysäänestys hallituksen hybridivaikuttamisen vastaisista toimista.

Uhkakuvat ovat pirstaloituneet ja vaativat viranomaisten välistä yhteistyötä Klikkaa twiitataksesi!

Uusina uhkina on tuotu esille sellaisia tekijöitä, jotka ovat olleet näkyvissä jo aiemmin ja mainittu aikaisemmissa selonteoissa. Hyvänä esimerkkinä tästä on se, että globalisaation haasteisiin ja kyberympäristöön on kiinnitetty huomiota jo aiemmin. Poliittinen muisti on lyhyt. Esimerkiksi vuoden 2009 selonteossa huomioitiin vuoden 2008 Georgian sota, jossa Venäjän vihamielinen hybriditoiminta on jatkunut tähän päivään, sekä Viroon ja Georgiaan kohdistuneet tietoverkkohyökkäykset. Tietoverkkohyökkäykset nähtiin jo vuonna 2009 konkreettisena turvallisuusuhkana.

Uhkailmiöt eivät välttämättä ole uusia

Aiemmat selonteot sisältävät kohtia, joista eittämättä tulee tietynlaisia mielleyhtymiä tähän päivään. Pandemiat, pakolaiskysymykset, kyberuhat mutta myös sotilaallisen voiman käytön mahdollisuus on huomioitu mahdollisina turvallisuusympäristöä horjuttavina tekijöinä. Myös ympäristökysymykset on aiemmin huomioitu turvallisuusselonteoissa. Erilaiset esimerkit uhista ovat kuitenkin sidoksissa omaan aikaansa. Historia ei toista itseään – elämme maailmassa, joka on liikkeessä ja ainaisessa muutoksessa.

Uhat myös muuttavat muotoaan, ne voimistuvat ja hiipuvat. Esimerkiksi tietoturva-asiantuntija Mikko Hyppönen on huomioinut sen, kuinka muutaman vuosikymmenen takaisesta marginaalisesta haittaohjelmailmiöstä on tullut merkittävä uhka. Emme osaa ennustaa kaikkia riskejä. Sosiologi Ulrich Beck, joka loi riskiyhteiskunta-käsitteen vuonna 1986, katsoi teknologian tuovan tullessaan uusia, ennalta arvaamattomia riskejä. Kun hän myöhemmin vuonna 2007 pohti riskiyhteiskuntakäsitystään, hän näki, että 1980-luvun kuva oli ollut idyllinen nykyhetkeen verrattuna.

Uhat myös muuttavat muotoaan, ne voimistuvat ja hiipuvat Klikkaa twiitataksesi!

Termien sisällöt muuttuvat tai ne muuttuvat kokonaan, ja uudet käsitteet valtaavat keskustelun. Viimeisimmässä puolustusselonteossa “lanseerattiin” laaja-alaisen vaikuttamisen käsite. Kun eduskunnassa kesäkuussa 2021 keskusteltiin puolustusselonteosta, Erkki Tuomioja toi esille sen, että “uudet uhat” eivät ole sotilaallisia. On mielenkiintoista pohtia, milloin “uudet uhat” eivät ole enää uusia. Puolustuspoliittisissa selonteoissa 2017 ja 2021 on esimerkiksi käytetty termejä hybridi- ja informaatiovaikuttaminen. Tämä ei kuitenkaan kerro siitä, että nämä ilmiöt olisivat uusia. Samanlaisia vaikuttamiskeinoja on käytetty historiassa jo aiemmin. Uhat tuntuvat uusilta, kun samanlaisesta ilmiöstä on kulunut tarpeeksi kauan aikaa.

Kirjoittaja: Juho Kotakallio

Editointi: Hannu Salomaa, Tony Salminen, Johanna Ketola

Kielenhuolto: Ida Andersson