Hiltunen, Anna-Kaisa (2019): Euroopan porteilla, Gaudeamus.

Euroopan porteilla on selkeä ja johdonmukainen yleisesitys pakolais- ja turvapaikkapolitiikan kehityksestä Euroopassa aina toisen maailmansodan lopusta tähän päivään. Teoksen erityisenä ansiona on, että nämä kehityskulut asetetaan osaksi toisen maailmansodan jälkeistä historiallista jatkumoa. Pakolais- ja turvapaikkapolitiikkaan ovat vaikuttaneet niin kylmän sodan eri vaiheet, talouskriisit kuin Euroopan yhdentyminenkin. Argumentit ja asenteet pakolais- ja turvapaikkapolitiikan saralla ovat tänään monilta osin samankaltaisia kuin jo edeltävinä vuosikymmeninä niin hyvässä kuin pahassa. Nykyistä EU:n turvapaikkapolitiikkaa leimaavat ennen kaikkea jäsenmaiden keskinäiset ristiriidat, EU-instituutioiden pyrkimys keskittää päätäntävaltaa itselleen sekä kasvava turvapaikanhakijoita koskevan vastuun ulkoistaminen. Lohduttominta tässä kehityksessä on, että turvapaikanhakijoiden oikeuksien huomioiminen jää toistuvasti toissijaiseksi.

”Pakolaiskriisi” ei johtunut turvapaikanhakijoista

Teoksen pääteesi EU:n turvapaikkapolitiikan nykytilasta on, että niin sanottua ”pakolaiskriisiä” ei aiheuttanut turvapaikanhakijoiden määrä vaan EU:n valmistautumattomuus ja toimintakyvyttömyys sekä unionin turvapaikkajärjestelmän puutteet. Tämä näkemys on linjassa suurimman osan niin sanottua ”pakolaiskriisiä” koskevien tutkimusten kanssa. Kriisi EU:ssa johtui ennen kaikkea jäsenmaiden kyvyttömyydestä toimia solidaarisesti toisiaan ja turvapaikanhakijoita kohtaan.

EU:n alueelle tuli vuonna 2015 poikkeuksellisen suuri määrä turvapaikanhakijoita verrattuna aikaisempiin vuosiin. Hiltunen kuitenkin huomauttaa, että globaalissa mittakaavassa tulijoiden määrä oli silti verrattain pieni. Lisäksi Eurooppaan pyrkivien turvapaikanhakijoiden määrä oli ollut kasvussa jo edeltävinä vuosina muun muassa vuoden 2011 Arabikevään jälkeen. EU:lla olisi pitänyt olla mahdollisuuksia valmistautua tilanteeseen. Maailman mittakaavassa EU:n alueelle pyrkii edelleen melko vähän turvapaikanhakijoita ja suurin osa maailman yli 60 miljoonasta kotoaan paenneesta ihmisestä on muualla.

Eurooppaan pyrkivien turvapaikanhakijoiden määrä oli kasvanut jo ennen vuotta 2015, muun muassa vuoden 2011 Arabikevään jälkeen.

Klikkaa twiitataksesi.

Vuoden 2015 jälkeen EU:ssa on pyritty vahvistamaan yhteistä turvapaikkapolitiikkaa ja erityisesti ulkorajojen valvontaa. Vaikein kysymys uusien politiikka-aloitteiden osalta on koskenut turvapaikanhakijoiden jakamista EU:n jäsenmaiden kesken. Neuvottelut turvapaikanhakijoiden jakamisesta EU:ssa ovat edelleen avoinna. EU:n politiikan painopiste onkin siirtynyt ulkorajojen valvontaan ja turvapaikkapolitiikan ulkoisen ulottuvuuden vahvistamiseen. Hiltusen mukaan EU pyrkii kasvavissa määrin ulkoistamaan vastuunsa turvapaikanhakijoista unionin ulkopuolisille kolmansille maille. Tämä tuli näkyvästi esille kesäkuun 2018 EU-huippukokouksessa, jossa jäsenmaat nostivat esiin aloitteet EU:n ulkopuolelle ja sen ulkorajoille suunniteltavista turvapaikanhakijoiden keskuksista. Nämä aloitteet jättävät vähemmälle huomiolle sen, millaisiin olosuhteisiin turvapaikanhakijat saattavat joutua esimerkiksi Turkissa tai Libyassa.

Toisesta maailmansodasta Amsterdamin sopimukseen ja ”pakolaiskriisiin”

Teos etenee kronologisessa järjestyksessä ja siitä on hahmotettavissa kolme laajaa kokonaisuutta. Luvut 1,2,3 ja 4 seuraavat pakolais- ja turvapaikkapolitiikan kehittymistä Euroopassa toisen maailmansodan lopusta alkaen aina 1990-luvun loppuun. Luvuissa 5 ja 6 kuvataan EU:n turvapaikkapolitiikan syventymistä vuoden 1999 Amsterdamin sopimuksen jälkeen. Hiltunen kuvaa, miten kunnianhimoiset tavoitteet yhteisen turvapaikkapolitiikan kehittämiseksi törmäsivät ensiksi EU:n perustuslakisopimusta koskeneeseen kriisiin ja tämän jälkeen eurokriisiin. Samalla rakentui perusta niille poliittisille jännitteille, jotka myöhemmin vaikeuttivat EU:n toimintaa vuonna 2015. Teoksen kolmannessa osassa, luvuissa 7,8 ja 9 kuvataan vuonna 2015 puhjennutta kriisiä ja EU:n tapaa reagoida siihen. Lopuksi Hiltunen pohtii EU:n toiminnan edellytyksiä ja EU:n julkilausuttujen arvojen suhdetta sen toteuttamaan politiikkaan.

Teoksen neljässä ensimmäisessä luvussa Hiltunen kuvaa hyvin, miten kysymys pakolaisten oikeuksista sai vahvan ideologisen ulottuvuuden osana kylmän sodan vastakkainasettelua. Samalla kuitenkin rakentui myös kansainvälistä normistoa, joka määritteli pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden oikeuksia. Nämä palautuskiellon kaltaiset normit ovat edelleen voimassa. Hiltunen tarkastelee myös Euroopan eri maiden erilaisista perinteistä nousevia lähestymistapoja pakolais- ja turvapaikkapolitiikaan.

Teoksessa osoitetaan, miten pakolais- ja turvapaikkapolitiikan vaiheet ovat kulkeneet rinnan muun siirtolaisuuden ja maahanmuuttopolitiikan kanssa. 1950-luvun lopun ja 1970-luvun alun välillä Euroopan talousyhteisön jäsenmaihin muutti huomattavia määriä siirtotyöläisiä muun muassa Turkista, Etelä-Euroopasta ja Pohjois-Afrikasta. Tämä siirtolaisuus oli osaltaan mahdollistamassa Euroopan talouskasvun. 1970-luvun alussa puhjenneen talouskriisin aikana asenteet kovenivat maahanmuuttajia ja turvapaikanhakijoita kohtaan. Samaan aikaan Eurooppaan saapui pakolaisia muun muassa Vietnamista ja Chilestä. Tuolloin myös Suomeen saapuivat maan ensimmäiset kiintiöpakolaiset Vietnamista.

Hiltunen havainnollistaa hyvin, miten turvapaikanhakijoista käytettävä kieli ja heitä koskevat asenteet ovat jo vuosikymmeniä sitten muistuttaneet tätä päivää. 1980-luvun alussa Afganistanin sota aiheutti maailman suurimman pakolaiskriisin sitten toisen maailmansodan. Eurooppaan saapui vain pieni osa maailman pakolaisväestöstä. Tästä huolimatta Euroopassa alettiin puhua turvapaikanhakijoiden ”tulvasta”. Samalla turvapaikanhakijoiden liikkuminen, tarve vahvistaa rajavalvontaa ja rajat ylittävät ilmiöt, kuten kansainvälinen rikollisuus, alkoivat sekoittua kasvavissa määrin julkisessa keskustelussa. Hiltusen mukaan tämä johti tilanteeseen, jossa turvapaikanhaku alettiin yhdistää julkisuudessa rikollisuuden kaltaisiin ongelmiin.

Samanaikaisesti 1980-luvulta aina 1990-luvun loppuun Euroopan integraatio eteni ensin Euroopan yhtenäisasiakirjan kautta ja myöhemmin Maastrichtin sopimuksen myötä 1992. Pakolais- ja turvapaikkapolitiikan kannalta keskeisin kehityskulku oli Schengen-alueen rakentaminen. Samanaikaisesti kun liikkumista vapautettiin Schengen alueen sisällä, alueen ulkorajojen vartiointia kiristettiin.

1990-luvulla Euroopan turvapaikkapolitiikan keskeinen haaste olivat Jugoslavian hajoamissodat. Samalla EU:ssa kehiteltiin yhteistä turvapaikkapolitiikkaa. Hiltunen nostaa esiin, miten jo tuolloin keskeinen kiistakysymys koski turvapaikanhakijoiden jakamista ja keskinäistä solidaarisuutta. Myös 1990-luvulla EU:n keskeiset toimet koskivat turvapaikanhakijoiden saapumisen rajoittamista, turvapaikkajärjestelmään pääsyä ja pakolaisuuden määritelmien kaventamista. Toisin sanoen EU:n nykypäivän turvapaikkapolitiikan suuret trendit ovat olleet nähtävissä jo tuolloin.

Teoksen toisessa osassa käydään läpi EU:n turvapaikkapolitiikan vahvaa yhdentymisvaihetta aina vuoden 1999 Amsterdamin sopimuksesta Euroopan talouskriisiin asti. Hiltunen tuo esiin, miten Amsterdamin sopimuksen jälkeen EU:ssa lähdettiin rakentamaan kunnianhimoista yhteistä turvapaikkapolitiikkaa. Hän käy läpi keskeiset yhteisen turvapaikkapolitiikan aloitteet yksityiskohtaisesti. Pitkälle menevistä tavoitteista ja yhteisiä arvoja korostavista julkilausumista huolimatta yhteisen turvapaikkapolitiikan kehittäminen jäi puutteelliseksi. Samalla käy ilmi, millainen jännite vallitsee keskitetyn EU-tason päätäntävallan ja jäsenmaiden itsemääräämisoikeuden välillä. Tämä jännite on edelleen keskeinen tekijä yhteistä turvapaikkapolitiikkaa kehitettäessä.

Hiltunen kuvaa, miten 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen puolivälissä tapahtunut EU:n laajentuminen ja tätä pian seuranneet perustuslakikriisi ja eurokriisi veivät EU:n huomion ja kuluttivat poliittista pääomaa. 2000-luvun aikana nousuun lähteneet oikeistopopulistiset puolueet ammensivat osan kannatuksestaan turvapaikanhakijoiden vastustamisesta. Samalla erityisesti Kreikassa turvapaikanhakijoiden kasvava määrä toi esiin maan täysin puutteelliset vastaanotto-olosuhteet ja turvapaikkajärjestelmän toimimattomuuden. Kreikan valtion romahtaessa vuonna 2009 alkaneen eurokriisin jälkeen maa oli entistäkin kyvyttömämpi ottamaan turvapaikanhakijoita vastaan inhimillisellä tavalla. Kreikan ongelmat tällä politiikan saralla olivat EU:n tiedossa jo vuosia ennen niin sanotun ”pakolaiskriisin” puhkeamista.

Teoksen kolmannessa osassa käydään läpi vuonna 2015 kärjistyneen niin sanotun pakolaiskriisin vaiheet ja tarkastellaan EU:n kyvyttömyyttä löytää yhteistä toimintalinjaa. Esiin nostetaan Saksan liittokansleri Angela Merkelin korostama avoin suhtautuminen turvapaikanhakijoiden vastaanottoon, turvapaikanhakijoiden sisäisten siirtojen aiheuttamat kiistat ja jäsenmaiden väliset syvät jännitteet. EU:n sisäisten poliittisten ristiriitojen seurauksena unioni päätyi ulkoistamaan vastuuta Turkille ja muille kolmansille maille. Samalla EU-kiersi omaa tavanomaista päätöksentekomenettelyään ja siihen kytkeytyvää oikeudellista valvontaa.

Hiltunen tarkastelee, miten sekä EU:n antamissa uusissa turvapaikkapolitiikan aloitteissa että jäsenmaiden omassa politiikassa otettiin askeleita turvapaikanhakijoiden oikeuksia merkittävästi rajaavaan suuntaan. Suomen hallituksen kiristämä turvapaikkapolitiikka on yksi näistä esimerkeistä. Samalla käy ilmi, miten EU:n sisäiset ristiriidat ja kyvyttömyys jakaa turvapaikanhakijoita sisäisesti jättivät turvapaikanhakijat erityisesti Kreikan saarilla epäinhimillisiin oloihin.

Lopuksi Hiltunen nostaa esiin, miten EU:n yhteinen politiikka on edennyt pienintä yhteistä nimittäjää kohti. Toimenpiteiden painopiste on ollut turvapaikanhakijoiden liikkumisen rajoittamisessa ja rajavalvonnan vahvistamisessa. Samalla vastuuta turvapaikanhakijoista on ulkoistettu kolmansille maille. Turkin ja Libyan kaltaisten maiden kanssa tehtävään yhteistyöhön liittyy kuitenkin perustavanlaatuisia ongelmia ihmisoikeuksien näkökulmasta. Hiltusen analyysin perusteella lukija jää pohtimaan, missä määrin EU:n korostamia arvoja kuten perus- ja ihmisoikeuksia voidaan pitää vakavasti otettavina tällaisen yhteistyön jatkuessa. Mikäli unioni sulkee silmänsä omalta osallisuudeltaan turvapaikanhakijoiden oikeuksien loukkaamisessa, onko enää uskottavaa puhua EU:n arvoista.

Historiankirjoitusta ja tutkivaa journalismia

Teoksen tyyli on sekoitus historiankirjoitusta ja tutkivaa journalismia. Mitä lähemmäs nykypäivää tullaan, sitä vahvemmin teksti muistuttaa pitkää journalistista tekstiä. Hiltusen toimittajatausta näkyy erityisesti sujuvassa ilmaisussa ja liiallista jargonia välttävässä tyylissä. Teoksessa käytetään toistuvasti silminnäkijäkuvauksia tekstin elävöittämisessä. Tämä on pääosin onnistunut ratkaisu, jolla tuodaan erityisesti turvapaikanhakijoiden henkilökohtainen näkökulma esiin kerronnassa. Yksilötason kuvaukset on poimittu sekä vuosikymmenten takaisesta historiallisesta tilanteesta että viime vuosien tapahtumista. Tällä tavoin ne rakentavat hyvin siltaa menneisyyden ja nykyhetken välillä. Samalla käy hyvin ilmi, miten samankaltaisia asenteita ja arvostuksia turvapaikkapolitiikassa on ilmennyt jo vuosia sitten.

Hiltusen teos toimii hyvänä aikalaiskuvauksena, josta on johdettavissa selkeitä päätelmiä EU:n turvapaikkapolitiikan kipupisteistä.

Klikkaa twiitataksesi.

Kaiken kaikkiaan ”Euroopan porteilla” on sujuva ja johdonmukainen johdatus eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kehitykseen. Vaikka teos on vertaisarvioitu, se ei pyri jäsentämään turvapaikkapolitiikan kehitystä minkään erityisen teoreettisen viitekehyksen kautta. Tämä on sekä vahvuus että heikkous. Yhtäältä teos toimii hyvänä historiikkina ja aikalaiskuvauksena, josta on kuitenkin johdettavissa selkeitä päätelmiä EU:n turvapaikkapolitiikan kipupisteistä. Toisaalta selkeämmin määritelty teoreettinen analyysikehikko olisi saattanut mahdollistaa erilaisten turvapaikkapolitiikan kehitykseen vaikuttavien tekijöiden tarkemman jäsentämisen.

Hiltunen on melko varovainen ottaessaan kantaa niihin lukuisiin eettisiin kysymyksiin, joita turvapaikkapolitiikkaan väistämättä kytkeytyy. Tämäkin saattaa olla viisas valinta, varsinkin mikäli teokselle toivotaan lukijakuntaa, jolla ei ole vielä jäsentynyttä käsitystä EU:n turvapaikkapolitiikasta. Teoksesta on kuitenkin pääteltävissä, että turvapaikkapolitiikan saralla EU on noudattanut julkilausuttuja arvojaan varsin kyseenalaisesti. Eniten tästä vastuun välttelystä kärsivät kaikista haavoittuvimmassa asemassa olevat suojelua hakevat ihmiset.