Etiopian hallintomalli perustuu etnisten ryhmien mukaan jaettuihin osavaltioihin. Hallintomalli nostaa etnisyyden politiikan keskiöön. Hallinnollisten kysymysten muuttuminen identiteettikysymyksiksi vaikeuttaa maan yhtenäisyyttä ja on yltynyt väkivaltaisuuksiin myös 2020-luvulla.

Marraskuusta 2020 marraskuuhun 2022 kestänyt Tigrayn sota nosti Etiopian Suomen uutiskartalle. Maan pohjoisosissa käyty sisällissota oli etnisten ryhmien välisen poliittisen valtataistelun aiheuttamaa brutaalia kauheutta. Vaikka Tigrayn sota oli raakuudessaan poikkeuksellinen, oli se vain yksi ilmentymä siitä, miten etnisyydestä on Etiopiassa tullut poliittisesti keskeinen kysymys.

Etniset suhteet muodostavat monimutkaisen verkon maassa, jonka yli 120 miljoonaa asukasta kuuluvat, määrittelyn tekijästä ja tarkkuudesta riippuen, noin 95 etniseen ryhmään. Maalla on rikas historia, ja se on on aina ollut monietninen ja -kulttuurinen.  Etnisiä jännitteitä on esiintynyt eri muodoissa kautta historian.

Pääministeri Abiy Ahmedin noustua valtaan vuonna 2018 juhlittiin hänen edistyksellistä reformiohjelmaansa, jolla autoritaarisesta hallinnosta aiottiin siirtyä rauhan ja yhtenäisyyden tielle. Etnisten konfliktien määrään ei kuitenkaan ole saatu helpotusta, vaan etnisin perustein tehtäviä väkivaltaisuuksia ja jopa massamurhia esiintyy monissa osissa maata, ja niiden määrä on joidenkin arvioiden mukaan jopa kasvanut.

Maan nykyiseksi hallintojärjestelmäksi valikoitunut etnisen federaation malli ei ole osaton siinä, miten etniset jännitteet ovat lisääntyneet ja 2020-luvun aikanakin johtaneet väkivaltaan.

Liittovaltio rakentuu etnisten jakojen varaan

Vuonna 1991 sisällissodan päättymiseen kaatuneen sosialistihallinnon aikana Etiopiaa hallittiin hyvin keskusjohtoisesti. Sen jälkeen maan hallintojärjestelmä laitettiin uuteen uskoon, ja nykyinen perustuslaki tuli voimaan vuonna 1995. Etiopiasta tuli etninen federaatio, jonka osavaltioiden rajat noudattelevat maan suurimpien etnisten ryhmien asuttamien alueiden rajoja. Tässä mallissa osavaltiot on pääasiassa nimetty kansojen mukaan: Tigray on tigrejen aluetta, Somalin osavaltiota asuttavat somalit ja Oromia on maan suurimman etnisen ryhmän, oromojen, osavaltio.

Uuden rakenteen taustamotiiveista on esitetty monenlaisia tulkintoja, joista kriittisimmät tulkitsevat sen olleen yritys sabotoida kansallisen identiteetin rakentamista ja mahdollistaa pienen eliitin pysyminen vallassa. Virallisesti hallintorakenteen tavoitteena oli yhdistää valtiota, vähentää etnisten ryhmien välisiä konflikteja ja jakaa valtaa tasapuolisesti kaikille maata asuttaville kansoille.

Etnisyyden tuominen politiikan keskiöön jakaa asiantuntijoita. Joillekin se näyttäytyy toimivana tapana mahdollistaa eri ryhmien yhteiselo saman valtion sisällä. Toisten mielestä etnisten jakolinjojen korostaminen heikentää valtion yhtenäisyyttä ja lisää ryhmien välisten konfliktien todennäköisyyttä sekä heikentää pienten vähemmistöjen asemaa.

Etiopian etnisellä federaatiomallilla on ylväs tausta-ajatus, mutta käytäntö tuottaa haasteita.

Osavaltiopelissä teoria ei vastaa käytäntöä

Etiopian perustuslain mukaan jokainen kansa on suvereeni; niillä on itsemääräämisoikeus ja ne saavat perustaa oman osavaltion ja niin halutessaan myös erota liittovaltiosta. Perustuslain mukaan osavaltion perustaminen vaatii liittohallituksen järjestämän kansanäänestyksen.

Osavaltioilla on oikeus päättää rajoitetusti esimerkiksi luonnonvarojen käytöstä, osavaltioveroista sekä julkisten palvelujen järjestämisestä. Osavaltiostatus tuo mukaan myös poliittista valtaa liittovaltion asioihin. Niinpä monet ryhmät ovat tätä statusta havitelleet, mutta vain osa niistä onnistuneesti.

Hallinnollisesta näkökulmasta kaikkien etnisten ryhmien itsemääräämisoikeuden mahdollistaminen on hankalaa. Se voi entisestään lisätä osavaltioiden koon luomaa valtaepätasapainoa. Jo nyt kahdessa suurimmassa osavaltiossa, Oromiassa ja Amharassa, on yhteensä noin 65 miljoonaa asukasta, kun taas pienimmissä osavaltioissa asukkaita on alle puoli miljoonaa kussakin. Autonomian toive ei myöskään aina tarkoita sitä, että kyseisellä ryhmällä olisi hallussaan osavaltiorakenteen hallinnoimiseen tarvittavat taloudelliset resurssit. Liittovaltion hallinto onkin päätynyt priorisoimaan hallinnollisia näkökulmia ja huomattavasti vaikeuttanut tai estänyt uusien osavaltioiden luomisen.

Huomattavinta liikehdintää osavaltioiden luomisen ympärillä on ollut vuonna 1992 perustetun Southern Nations, Nationalities and People’s Region -osavaltion (SNNPR) alueella. Siellä asui 56 tunnistettua etnistä ryhmää, joista osalla oli osavaltion sisällä oma erityishallintoalueensa. Esimerkiksi sidama-kansa kamppaili vuosikymmeniä itsemääräämisoikeuden puolesta. Sidaman aluehallinto pyysi vuonna 2018 liittovaltion hallitusta järjestämään asiasta kansanäänestyksen. Kun äänestystä ei järjestetty sille laissa asetetun määräajan puitteissa, kuohui turhautuminen pintaan maan viidenneksi suurimman ryhmän sisällä. Hallituksen turvallisuusjoukkojen vastatessa kovin ottein mielenosoituksiin henkensä menetti kymmeniä ihmisiä. Liittovaltion hallinto otti alueen turvallisuusinstituutiot haltuunsa taltuttaakseen mielenosoitukset. Tilanne raukesi, kun kansanäänestys lopulta järjestettiin ja Sidaman osavaltio perustettiin vuonna 2020.

Tapahtuneen jälkeen ainakin 13 muuta SNNPR:n osavaltiossa elävää pientä kansaa tai etnistä ryhmää on virallisesti ilmaissut toiveensa perustaa uusi osavaltio. Liittovaltion hallitus on kuitenkin estänyt perustuslaissa vaadittavat äänestykset. Oman osavaltion perustamista koskevien kansanäänestysten sijaan näille ryhmille annettiin vuosina 2021 ja 2023 järjestetyissä kansanäänestyksissä vaihtoehdoiksi vain entisessä SNNPR:ssä pysyminen tai siirtyminen nykyiseen malliin, jossa alkuperäinen SNNPR:n osavaltio on jaettu Sidaman lähdön jälkeen vielä edelleen kolmeen osaan.

Nykyiset osavaltiot ovat aiempaa pienempiä, mutta silti usean etnisen ryhmän muodostamia niin kutsuttuja klusteriosavaltioita. Siten ne eivät takaa sitä autonomiaa, poliittista vaikutusvaltaa ja pääsyä resursseihin, jota omaa osavaltiota havitelleet ryhmät toivoivat saavansa. Hallituksen päätös olla järjestämättä perustuslain mukaisia kansanäänestyksiä on herättänyt vastarintaa, mikä on muun muassa gurage-kansan kohdalla yltynyt myös uutta osavaltiota kannattaneiden mielenosoittajen ja osavaltion turvallisuuskoneiston väliseksi väkivallaksi.

Raja-alueet vaikeuttavat rajojen piirtämistä

Osavaltiopyrkimysten lisäksi myös osavaltioiden ja pienempien hallinnollisten alueiden epäselvät raja-alueet ja raja-alueilla asuvat vähemmistöt ovat etnisen federaation mallissa tulenarkoja kysymyksiä. Niin raja-alueilla kuin alueiden ytimissäkin etniset ryhmät ovat aina asuneet limittäin ja yhdessä, eikä teoreettinen malli yhdestä kansasta yhdellä alueella toimi käytännössä.

Osavaltioiden raja-alueilla esiintyy usein väkivaltaisia kiistoja alueista ympäri maan. Viljelys-, rakennus- ja laidunmaat ovat tärkeä taloudellinen resurssi. Mutta rajakiistoissa, kuten osavaltiopyrkimyksissä, ei ole kyse vain hallinnollisista järjestelyistä. Pelkistettynä kysymys näyttää raja-alueilla tältä: vaikka etnisten ryhmien välinen yhteiselo olisi aina onnistunut, eikä etnisiä jakoja arjessa tulisi ajatelluksi, muuttaa suhteita väistämättä se, jos koko aluetta yritetään hallita yhden ryhmän kielellä, heidän perinteitään ja tapojaan noudattaen.

Koska hallinto on rakennettu etnisiä jakolinjoja mukaillen ja etnisille ryhmille on annettu itsemääräämisoikeus juuri osavaltiorakenteen kautta, on hallinnollisesta kysymyksestä tullut vahvasti myös identiteettikysymys.

Hallinnollisesta järjestelystä identiteettien taistoksi

Etnisyys tai edes etnisyyden politisoituminen ei selitä kaikkea Etiopiassa nyt nähtävää poliittista väkivaltaa. Merkittävä roolinsa on muun muassa ilmastonmuutoksen seurauksilla – ennätyskuivuudella, nälänhädällä ja laidunmaiden vähenemisellä –, nuorisotyöttömyydellä ja sillä, kuinka tiukassa otteessa valtio pitää kansalaisyhteiskuntaa ja mediaa.

Nykyinen etninen federaatiomalli ei ole ainoa syy etnisyyden politisoitumiseen. Etninen identiteetti on ollut valtataistelun tekijänä läpi vuosisatojen, imperiumien ja monarkien. Nykyiseen etnisten ryhmien väliseen väkivaltaan kietoutuu mukaan aseellisia ryhmiä, historiallista taakkaa ja kostoa. Ja vaikka etnisiä konflikteja esiintyy maassa paljon, on myös niiden vastustus merkittävää.

Sitä, että juuri hallintomalli tuo etnisyyden politiikan ja konfliktien keskiöön ei kuitenkaan voi ohittaa, mikäli pääministeri Abiy haluaa luoda kansalle lupaamaansa yhtenäisyyttä ja vaurautta.

Kun hallintorakenne rakennettiin etnisten rajanvetojen varaan, myös puoluepolitiikka muotoutui aiempia vuosikymmeniä vahvemmin näiden rajanvetojen näyttämöksi. Sekä puoluekenttä että poliittiset kysymykset etnistyivät.

Etnisiä ryhmiä edustavissa puolueissa poliitikkojen kannattaa kannatuksen varmistamiseksi vedota äänestäjiin juuri heitä yhdistävän – siis etnisyyden – ominaisuuden kautta. Kun osavaltio on etniselle ryhmälle tai ryhmille osoitettu, tarkoittaa osavaltion edustaminen liittovaltion tasolla aina myös kyseisen ryhmän edustamista ja poliittisen vallan havittelua tälle ryhmälle.

Vaikka jokapäiväinen elämä raja-alueiden monietnisissä yhteisöissä toimisi, poliittisen huomion kiinnittäminen etniseen identiteettiin korostaa ryhmäjakoja ja luo sisäryhmän, ”meidän”, lisäksi aina myös ulkoryhmän, ”ne muut”. Etiopiassakin puhe etnisistä ryhmistä on raaistunut. Muista ryhmistä käytetään epäinhimillistävää kieltä sekä verkossa että poliitikkojen puheissa.

Myös kielipolitiikka sitoo hallintomallin tiukasti identiteettikysymyksiin. Osavaltiot saavat itse määrittää hallintonsa kielet. Monille pienille ryhmille oman kielen, ja siten myös kulttuurin ja historian, säilyttäminen on tärkeä syy saada osavaltiostatus. Etnisten ja kielivähemmistöjen osalta kielikysymys vaikuttaa myös suoraan poliittisiin osallistumismahdollisuuksiin ja työmahdollisuuksiin. Kielipolitiikalla voidaan sulkea pois tiettyjä kieliä osaamattomat julkisista viroista ja vaikuttaa siihen, millä kielellä lapset käyvät koulunsa.

Hallintomallia ei voi sivuuttaa, kun maa etsii yhtenäisyyttään

Joidenkin mukaan etninen federalismi voisi myös Etiopiassa toimia, jos se aidosti mahdollistaisi jokaisen ryhmän ja kansan itsemääräämisoikeuden toteutumisen ja valtaa siirrettäisiin entistä enemmän osavaltioille. Toistaiseksi liittovaltio on kuitenkin määritellyt, mielivaltaisestikin, miten kansojen suvereeniteetin periaatetta noudatetaan, ja pitänyt valtaa autoritaarisesti käsissään.

Valtion hallinnollisen rakenteen muuttaminen ei ole ainakaan juuri nyt avoimesti pöydällä, mutta hallituksella on käsissään kaksi mahdollisuutta luoda pohjaa uudenlaiselle, etniset ryhmät ylittävälle yhtenäisyydelle. Joulukuussa 2021 perustettiin parlamentin alainen kansallisen dialogin komissio, jonka tavoitteena on laajan ja inklusiivisen poliittisen dialogin avulla löytää vastauksia maata jakaviin kysymyksiin. Marraskuussa 2022 solmitun Tigrayn rauhansopimuksen jälkimainingeissa oikeusministeriö julkisti suunnitelmansa siirtymävaiheen oikeuden aloittamiseksi koko maassa.

Vaikka sekä kansallinen dialogi että siirtymävaiheen oikeus ovat saaneet osakseen laajaa kritiikkiä, on hallituksella nyt mahdollisuus käsitellä ja jopa purkaa etnisten ryhmien välille syntyneitä poliittisia jännitteitä. Mutta niin kauan kuin hallintojärjestelmällä korostetaan etnisten ryhmien välisiä jakolinjoja ja samalla tukahdutetaan niille annetut oikeudet väkivaltaisin ottein, lienee turhaa odottaa suuria yhtenäisyyden liikkeitä.

—

Kirjoittaja: Maija Santalahti

Editointi: Nanna Hallikainen, Nina Näsman, Jussi Ala-Lahti

Kielenhuolto: Ida Andersson