Vuosi sitten moni piti selvänä, että Euroopan unionista tulisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 48. allekirjoittaja. Asiaa oltiin valmisteltu vuosikymmeniä, ja luonnos liittymissopimukseksi oli valmis. Enää tarvittiin puoltava lausunto Euroopan unionin tuomioistuimelta.

Oli aika tehdä eurooppalaista historiaa.

Joulukuussa 2014 Euroopan unionin tuomioistuin kuitenkin tyrmäsi lausunnollaan EU:n liittymisen Euroopan ihmisoikeussopimukseen.

Euroopan ihmisoikeussopimus on vuonna 1953 voimaan tullut, EU:sta erillinen sopimus Euroopan neuvoston jäsenten välillä. Sen tavoitteena on ihmisoikeuksien turvaaminen sopimuksen allekirjoittajamaissa. Sopimukseen liittyneet valtiot sitoutuvat takaamaan jokaiselle lainkäyttövaltaansa kuuluvalle ihmiselle sopimuksessa turvatut oikeudet ja vapaudet. Sitoumusta rikkonut jäsenvaltio voidaan haastaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen.

Verrattain onnistuneena pidetty sopimus on eräs tehokkaimmista kansainvälisistä ihmisoikeuksien suojamekanismeista. EU:n jääminen organisaationa sopimuksen ulkopuolelle jättää aukkoja eurooppalaiseen ihmisoikeuksien suojaan.

Kuluneen vuoden aikana EU-tuomioistuimen kieltävän lausunnon vaikutukset erityisesti unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) tuomioistuinvalvontaan ovat nousseet entistä keskeisemmiksi. Tuomioistuinvalvonnalla (judicial review) tarkoitetaan henkilön tai yrityksen mahdollisuutta saattaa asiansa puolueettoman tuomioistuimen arvioitavaksi.

Yhtäältä Ukrainan tilanteeseen ja toisaalta terrorismin torjuntaan liittyvien pakotteiden myötä yksilöihin kohdistuvien YUTP-päätösten määrän voidaan arvioida tänä vuonna lisääntyneen. Nykytilanteessa yksittäisillä henkilöillä ei ole mahdollisuutta saattaa itseään koskevaa päätöstä EU:n ulkopuolisen ihmisoikeustuomioistuimen arviotavaksi tapauksissa, joissa päätös kuuluu YUTP:n alaan. Kuluva vuosi onkin haastanut EU:n arvoja ja unionin sitoutumista ihmisoikeuksien maailmanlaajuiseen edistämiseen.

Unionin arvot koetuksella

Ihmisoikeuksien edistäminen on keskeisessä asemassa EU:n ulkopoliittisella agendalla. Unionin ulkopoliittisten hankkeiden ja ohjelmien sitominen ihmisoikeustavoitteisiin näyttäytyy kuitenkin sisäisesti ristiriitaisena, jos keskeinen osa unionin toimista ja laiminlyönneistä rajataan ulkoisen ihmisoikeusvalvonnan ulkopuolelle.

EU:n kansainvälisen ihmisoikeuspolitiikan legitimiteetti riippuu myös unionin sisäisen ihmisoikeussuojan tasosta. Toistuvasti esiin nousevia EU:n sisäisiä ihmisoikeuskysymyksiä ovat turvapaikanhakijoiden, pakolaisten ja siirtolaisten, ja erityisesti luvattomien siirtolaisten asemaan liittyvät kysymykset.

Pakolaisten ja muiden maahantulijoiden määrän kasvu on kanavoinut jäsenmaiden rasistisien ääriliikkeiden purkauksia haavoittuvassa asemassa olevia ihmisryhmiä, kuten pakolaisia vastaan. Pakolaisiin ja maahantuloon liittyvät jäsenmaiden poliittiset päätökset ovat herättäneet keskustelua siitä, voidaanko EU:n arvojen ihmisoikeusperustaa yhä pitää uskottavana. Edelleen kysymystä korostavat EU:n talouskuripäätösten vaikutukset taloudellisten ja sosiaalisten perusoikeuksien toteutumiseen unionissa.

EU:lla on tietenkin oma merkittävä ihmisoikeuksien suojaamisen instrumenttinsa, Euroopan unionin perusoikeuskirja, jota viimeisenä oikeusasteena tulkitsee Euroopan unionin tuomioistuin. Perusoikeuskirjan laatiminen merkitsi merkittävää harppausta unionin sisäisessä ihmisoikeuskehityksessä. Unionin tuomioistuinta on kuitenkin syytetty siitä, että se painottaa EU:n poliittisia ja taloudellisia intressejä liikaa ihmisoikeuspunninnassaan.

Liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen mahdollistaisi ulkoisen valvonnan EU:n toimien ihmisoikeuksien noudattamista koskevilta osin. Liittymisen suurin etu on kuitenkin samalla suunnitelman suurin heikkous. Unionin toimielimet eivät ole valmiita luovuttamaan valtaa ulkopuoliselle elimelle – erityisesti, kun kyse on YUTP:n kaltaisesta poliittisesti keskeisestä osa-alueesta.

Haaveella EU:n liittymisestä ihmisoikeussopimukseen on kuitenkin pitkä historia. Edellisen kerran hanke kaatui vuonna 1996 unionin perussopimusten vastaisuuteen. Tuolloin EU:lta puuttui vielä oikeushenkilöllisyys.

Liittyminen mahdollistui Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä 1. joulukuuta 2009.

Ihmisoikeussopimukseen liittyminen on EU:n jäsenyysedellytys, ja kaikki unionin jäsenmaat itsenäisinä osapuolina kuuluvat ihmisoikeussopimukseen. Sopimuksen allekirjoittanutta osapuolta vastaan voidaan nostaa sopimuksen velvoitteiden rikkomista koskeva kanne Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa Strasbourgissa. Nyt liittymishankkeen kaaduttua EU:ta itseään ei kuitenkaan voida haastaa EU:n toimista tai laiminlyönneistä ihmisoikeustuomioistuimeen.

Se tarkoittaa, että unionin jäsenvaltiot päätyvät vastaamaan ihmisoikeustuomioistuimessa toimista, jotka ainakin välillisesti perustuvat Euroopan unionin oikeuteen. Keskeinen tällainen EU:n toiminnan osa-alue on YUTP.

Kuinka unionin tuomioistuimen sitten oli mahdollista torpata koko EU:n liittymishanke?

Taistelu toimivallasta

Euroopan parlamentti, neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi pyytää unionin tuomioistuimen lausunnon siitä, onko jokin suunniteltu kansainvälinen sopimus sopusoinnussa EU-oikeuden kanssa. Jos lausunto on kielteinen, suunniteltu sopimus ei sellaisenaan voi tulla voimaan. Kielteisen lausunnon jälkeen kansainvälistä sopimusluonnosta tai EU:n perussopimuksia on muutettava siten, että suunniteltu sopimus on sopusoinnussa unionin perussopimusten kanssa.

EU-oikeuden ainutlaatuiseen luonteeseen ja autonomiaan vedoten unionin tuomioistuin katsoi, ettei EU:n toimintaa voida saattaa minkään ulkoisen elimen, kuten ihmisoikeustuomioistuimen arvioitavaksi. Tämä tarkoittaa, ettei myöskään YUTP:n alaisia EU:n päätöksiä voida tällä hetkellä saattaa minkään ulkoisen tuomioistuimen arvioitavaksi. EUT:n arviota ei muuttanut se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toimivalta olisi rajoittunut vain sen arviointiin, noudattavatko EU:n toimet Euroopan ihmisoikeussopimusta.

Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa arvioida YUTP:n alaisia päätöksiä (lukuun ottamatta hyvin rajoitettua laillisuusvalvontaa).

Ihmisoikeustuomioistuimelle olisi kuitenkin ihmisoikeussopimukseen liittymisen johdosta syntynyt oikeus arvioida tiettyjä YUTP:n yhteydessä toteutettuja EU:n toimia.

Unionin tuomioistuimen ja Euroopan komission huoli koski erityisesti sellaisia EU:n toimia, joiden laillisuutta perusoikeuksien kannalta unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia.

Tilanteen pelättiin johtavan siihen, että tällaisiin EU:n toimiin kohdistuva tuomioistuinvalvonta annettaisiin yksinomaan unionin ulkopuoliselle elimelle, vaikka se rajoittuisikin pelkästään ihmisoikeussopimuksessa taattujen oikeuksien noudattamiseen. Siksi unionin tuomioistuin katsoi, ettei suunniteltu sopimus ollut EU-oikeuden mukainen.

Onko liittyminen vielä mahdollista?

Jotta EU voisi vielä liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen, on joko laadittava uusi ehdotus liittymissopimukseksi tai muutettava EU:n perussopimuksia. Uuden liittymissopimuksen laatiminen on selvästi näistä vaihtoehdoista todennäköisempi. Edessä olisivat kuitenkin haastavat sopimusneuvottelut.

Kun unionin tuomioistuin edellisen kerran vuonna 1996 torjui liittymisen ihmisoikeussopimukseen, vierähti uuden sopimusluonnoksen laatimiseen lähes 20 vuotta.

Muun muassa EU:n ja Venäjän väliset suhteet ovat nyt kireämmät kuin viime sopimusneuvottelujen aikaan, ja Euroopan neuvoston jäsenenä myös Venäjä voi osallistua liittymissopimusneuvotteluihin. Lisäksi viimeaikaiset jännitteet Euroopan neuvoston jäsenten välillä ovat omiaan vaikeuttamaan mahdollisia uusia sopimusneuvotteluja. Toistaiseksi varsinaista aloitetta liittymisen jatkovalmistelemiseksi ei olekaan tehty.

Vielä vuonna 2010 Euroopan neuvoston pääsihteeri Thorbjørn Jagland sanoi, että ”kun Euroopan unioni suostuu siihen, että sen toimielinten toiminta saatetaan samojen ihmisoikeussääntöjen alaiseksi ja samaan tarkasteluun, joita sovelletaan kaikkiin Euroopan demokratioihin, se lähettää hyvin voimakkaan viestin. Viesti kertoo siitä, että Eurooppa on muuttumassa ja että kaikkein vaikutusvaltaisimmat ja merkittävimmät päättäjät ovat valmiita hyväksymään oman vastuunsa muutoksesta”.

EU:n liittyminen ihmisoikeussopimukseen on edelleen unionin perussopimuksessa vahvistettu tavoite.

Viimeksi lokakuussa 2015 EU:n neuvosto ilmoitti vaativansa konkreettisia toimia EUT:n lausunnon esiin nostamiin ongelmiin vastaamiseksi. EU:n neuvosto kehotti komissiota laatimaan kattavan analyysin tavoista, joilla lausunnon pohjalta tulee toimia.

Vaikuttaa siltä, että kaikesta huolimatta EU:n toimielimissä valmistaudutaan taas tekemään historiaa.