Pariisin ilmastokokous, eli virallisesti “21st Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change”, on päättynyt, ja ensireaktiot neuvottelutulokseen ovat varovaisen positiivisia – ympäristöaktivisti George Monbiot’n näkemys, että sopimus on odotettua parempi, mutta silti riittämätön, on kuvaava ilmastoasiantuntijoiden näkemyksestä. Miten kansainvälinen diplomatia toimii ilmasto-ongelman ratkaisussa, ja miten maailman suurimmat talousmahdit neuvottelevat niin laaja-alaisesta ongelmasta, joka koskettaa kansantalouden jokaista kolkkaa? Miten kehitysmaat, kehittyneet maat ja nousevat taloudet pystyivät löytämään tarpeeksi yhteisymmärrystä tullakseen sopimukseen, ja mikä on tämän sopimuksen merkitys itse ongelman ratkaisussa?

Mikä UNFCCC?

Ensin perusasioihin. UNFCCC eli YK:n puitesopimus ilmastonmuutoksesta syntyi vuonna 1992 Rion ympäristökokouksessa, ja se kattaa sekä päästönvähennystoimet (mitigation) että ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumisen (adaptation), joskin sopeutuminen on vasta viime vuosina päässyt enenevässä määrin valokeilaan. Pariisin kokous oli 21. kerta, kun UNFCCC:n kuuluvat 196 jäsenvaltiota kokoontuivat neuvottelemaan siitä, miten ilmastonmuutoksen edessä tulisi toimia. Syy siihen, miksi jotkut ilmastokokouksista herättävät enemmän huomiota kuin toiset (esimerkiksi Kööpenhamina 2009, Pariisi 2015), löytyy neuvotteluprosessista itsestään. Vuonna 2011 Durbanin ilmastokokouksessa sovittiin, että vuoden 2015 loppuun mennessä päätetään protokollasta tai muusta laillisesti sitovasta sopimuksesta, jonka tulee astua voimaan vuoteen 2020 mennessä, kun Kioton protokolla raukeaa. Kioton protokolla taas on UNFCCC:n ainoa laillisesti sitova elementti. Protokolla luotiin vuonna 1997, ja se astui voimaan vuonna 2005. USA ei ole ratifioinut Kioton protokollaa, Kanada taas poistui sopimuksesta sen kerran jo ratifioituaan, ja protokollaan ei sisälly sitovia vaatimuksia muille kuin kehittyneille maille.

Vaikka monella pitkän linjan ilmastokonkarilla on mennyt hermo UNFCCC:n pitkään neuvotteluprosessiin, jossa keskitytään tulosten sijaan tavoitteisiin ja jossa tuloksia syntyy hitaasti tai jos ollenkaan, on prosessilla myös puoltajansa. Globaalia neuvotteluprosessia pidetään tärkeänä, koska se on ainoa foorumi, jossa jokaisella jäsenvaltiolla on edes jonkun verran valtaa. Myös kansalaisyhteiskunnalla on jonkinlainen mahdollisuus vaikuttaa neuvotteluprosessiin UNFCCC:n sisällä, vaikka tälläkin vaikuttamisella on rajansa, erityisesti muiden toimijoiden kuin demokratioiden kohdalla. Lisäksi UNFCCC:n alla luotuun sopimukseen sisällytetään myös mekanismeja, joiden kautta valvotaan sovittujen lupausten täyttymistä – muiden ryhmien juhlaviin julistuksiin on vaikea tällaisia mekanismeja sovittaa.

Neuvotteluiden päätoimijat

G20-ryhmän jäsenet ovat avainasemassa ilmastonmuutoksen hillitsemisessä – ovathan ryhmän taloudet vastuussa noin 80 prosentista maailman hiilidioksidipäästöistä. Kiina ja USA kahdestaan vastaavat noin puolesta näistä päästöistä. G20-ryhmän sisällä on kuitenkin luonnollisesti runsaasti erimielisyyttä siitä, kuinka asiaa tulisi lähestyä, sekä siitä, kuuluuko asia ollenkaan G20-ryhmään toimialaan.  UNFCCC:n sisällä G20 ei neuvottelekaan blokkina, vaan sen jäsenet toimivat eri liittoumissa. EU neuvottelee UNFCCC:ssä omana ryhmänään, USA, Kanada ja Japani taas niin kutsutussa löyhässä “Umbrella Groupissa”, johon mahtuvat ne maat, joille ei luonnostaan mikään muu ryhmä sovi. Kehitysmaat ovat perinteisesti ryhmittyneet erittäin kirjavaksi Group of 77+China-ryhmäksi, jossa nimestään huolimatta on ollut 134 maata. Näiden joukossa on niin keskitulon maita ja suuria talousmahteja, kuten suuri osa G20-maista, sekä pieniä saarivaltioita ja kaikista köyhimpiä maita, joilla on yleisesti ottaen hyvin erilaiset intressit kuin G20-ryhmän mailla. Siksi G77:n alla toimiikin useita eri alaryhmiä, ja ilmastoneuvotteluissa G77:n alle ilmeni vielä uusi ryhmä, kun haavoittuvimmat maat järjestäytyivät Malediivien johdolla omaksi “Climate Vulnerable Forum” (CVF)-ryhmäkseen. Pienten saarivaltioiden voitoksi voidaan myös lukea Pariisissa muodostuneen “High Ambition Coalition” -ryhmän, johon kuuluu niin saarivaltioita kuin suuria maita mukaan lukien Yhdysvallat. Tämä liittouma nosti vahvasti esille 1.5 asteen maksimilämpenemisen tavoitteen, joka on sisällytetty myös lopulliseen sopimustekstiin.

Päästövähennykset

Pariisin ilmastokokousta edeltävässä prosessissa jäsenvaltiot toimittivat UNFCCC:n sihteeristöön “Intended Nationally Determined Commitments”, eli suunnitellut kansallisesti määritellyt lupaukset. Tässä poikettiin aiemmasta tavasta lähestyä ilmastosopimusta, jossa perustana oli yhteisesti sovitut tavoitteet, ja yhdessä määriteltiin, kuinka paljon tietyn tyyppisen maan tulisi vähentää päästöjään. Molemmissa lähestymistavoissa määräävänä periaatteena on “Common but Differentiated Responsibilities”, eli yhteiset, mutta erilaiset velvollisuudet, tuttavallisemmin CBDR.

CBDR:n mukaan kaikilla valtioilla on rooli päästöjen vähentämisessä ja ilmastonmuutoksen hillitsemisessä, mutta vauraammilta mailta ja aiemmin teollisen kasvunsa läpikäyneiltä mailta voidaan odottaa enemmän tekoja. Aiemmissa neuvotteluissa ongelma oli kuitenkin se, että maiden jaottelusta ei ollut yksimielisyyttä – siis siitä, ketkä ovat tarpeeksi vauraita tai hiilisyöppöjä lukeutuakseen tehostetun tekemisen ryhmään – eikä siitä, kuinka erilaisia velvollisuuksien tulisi olla. INDC-ajattelussa maat saavat itse määritellä, kuinka paljon heillä on kapasiteettia leikata, ja sitten ryhmäpaineen ja julkisen häpäisyn avulla tavoitteita voidaan tarvittaessa saada korkeammiksi.

Tässä vaiheessa voidaan ajatella INDC-ajattelun sekä onnistuneen että epäonnistuneen. Hyvää on se, että Pariisissa on syntynyt sitova sopimus (toki nähtäväksi jää, mikä sopimuksen toimeenpanon kohtaloksi tulee esimerkiksi Yhdysvalloissa). Huonoa on se, että ryhmäpaine ei selvästi riittänyt vahvojen INDC:den luomiseksi. Jos kaikki INDC:ssä todetut lupaukset toteutetaan, maailman lämpenemistä voidaan saada hidastettua, mutta ei läheskään riittävästi. Tämä todetaan myös Pariisin sopimuksen tekstissä (kohta 17). Kunnianhimoisempaa toimintaa tarvitaan, jotta lämpeneminen saadaan pidettyä kahteen asteessa yli esiteollisen ajan keskilämpötilan, saati haavoittuvimpien maiden vaatimassa 1,5 asteessa.

Pariisin sopimus hyväksyy kuitenkin nykyiset INDC:t Pariisin sopimuksen allekirjoittamisen ehdoksi – eli siis ne maat, jotka ovat toimittaneet INDC:nsä, voivat allekirjoittaa sopimuksen ilman lisätoimenpiteitä. Tilanteen korjaamiseksi sopimuksessa kuitenkin linjataan, että maiden tulee päivittää NDC:nsä viiden vuoden välein vuodesta 2020 alkaen. Sopimuksen astuttua voimaan “Intended” putoaa pois, jolloin lupauksista tulee suoraan “Nationally Determined Commitments”. Sopimuksessa myös tähdennetään, että NDC:den tulee voimistua ajan myötä. Tätä sopii toivoa. Yksinkertaisempaa olisi tietysti asettaa hiilidioksidipäästöille riittävän korkea globaali vähimmäishinta eli hiilivero, joka ajaisi markkinavoimat vähentämään päästöjä. Globaalin hiiliveron toteutumiseen on tosin valitettavasti vielä matkaa.

Rahoitus

Yksi Pariisin neuvotteluiden kiistellyimmistä aiheista oli rahoitus. Sekä ilmastonmuutokseen sopeutumiseen, että päästöjen vähentämiseen tarvitaan mittavia investointeja niin kehittyneissä kuin kehittyvissä maissa. Vuonna 2009 Kööpenhaminan ilmastoneuvotteluissa kehittyneet maat sitoutuivat saavuttamaan 100 miljardin dollarin vuotuisen tuen kehittyville maille vuoteen 2020 mennessä. Kuten aina kansainvälisissä rahoituslupauksissa, rahaa on helppo luvata, mutta lupauksen toteutumista on vaikea valvoa. Kansalaisyhteiskunnan edustajat ja kehittyvät maat ovat vaatineet, että rahoitus olisi uutta ja ylimääräistä (“new and additional”) – ei siis rahaa, joka olisi siirtynyt muutenkin. Lisäksi kysymyksiä herättää, kuinka suuri osa 100 miljardista tulisi olla julkista rahaa ja kuinka paljon yksityisiä investointeja. Suurina talouksina G20-maista tuleva rahoitus on avainasemassa, jotta 100 miljardin tavoite voidaan saavuttaa.

Tähän mennessä kehittyvien ja kehittyneiden maiden välillä on ollut kiistaa siitä, kuinka lähellä 100 miljardin tavoitetta ollaan. OECD:n viime vuonna julkistaman raportin mukaan ollaan yli puolessa välissä. Kehittyvät maat taas kyselevät, missä tämä saavutus oikein näkyy. Pariisin sopimuksessa valtiot sitoutuvat nykyiseen tavoitteeseen vuoteen 2025 saakka, ja ne myös lupautuivat sopimaan sitä ennen uuden tavoitteen, jonka minimitaso on tuo 100 miljardia. Vaikka summa saattaa kuulostaa vaikuttavalta, ei se todellisuudessa riitä kovin pitkälle. Puolet summasta tulisi mennä päästönvähennystoimiin ja puolet sopeutumiseen. Kun ottaa huomioon, että esimerkiksi USAn Sandy-myrskyn aiheuttamat kustannukset olivat arviolta noin 67 miljardia dollaria, 100 miljardia koko kehittyvän maailman ilmastotoimiin alkaa tuntua pieneltä.

Mitä Pariisista seuraa?

Pariisista tuleva sopimus on tärkeä kokoavana voimana, ja sitovalla neuvottelusopimuksella on merkittävä rooli, kun jatkossa tarkastellaan valtioiden toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Kuitenkin, koska ilmastonmuutos johtuu niin laaja-alaisista toimista ja koska sillä on niin moninaisia vaikutuksia, ei Pariisin sopimus yksinään riitä. Tämä siis olettaen, että Pariisin sopimuksessa tehdyt lupaukset pidetään. Tämä on epätodennäköistä, vaikka sopimus onkin sitova. Pariisin sopimuksessa sitoudutaan taittamaan kasvihuonepäästöjen kasvu globaalilla tasolla ”as soon as possible”. The Guardianin otsikon mukaan tämä tarkoittaa, että melkein 200 maata on nyt sitoutunut fossiilipolttoaineiden aikakauden päättymiseen.

Kuitenkin tällaisen tavoitteen, joka on sinällään pelkkää sanahelinää, saavuttamiseksi tarvitaan kaikkea yllä olevaa toimintaa: Tarvitaan niin G20-maiden keskinäisiä sopimuksia ja liittoumia, tarvitaan yksityisen sektorin vapaaehtoisia toimia lainsäädännön vaatimien toimien lisäksi ja tarvitaan kansalaisyhteiskunnan painostusta sekä julkisen että yksityisen sektorin käytöksen muuttamiseksi. Kaikkia näitä oli kiitettävästi esillä Pariisissa.

Valopilkkuina nostettakoon esiin muiden muassa 20 maan yhteinen Mission Innovation -liittouma, joka pyrkii kaksinkertaistamaan puhtaita energiamuotoja kehittävään tutkimukseen suuntautuvat investoinnit. Yli puolet ryhmän jäsenistä ovat G20-maita – niiden lisäksi myös Ruotsi ja Norja ovat mukana, Suomi ei. Liittoumaa tukee niin ikään Pariissa julkistettu sijoittajaryhmä Breakthrough Energy Coalition, joka on sitoutunut sijoittamaan laaja-alaisesti aikaisessa vaiheessa lupaaviin päästöjä vähentäviin teknologioihin. Breakthrough Energy Coalitionin sijoittajat ovat myös lähinnä G20-maissa kotipaikkaansa pitäviä yrityksiä ja yksityishenkilöitä.

Breakthrough Energy Coalitionin kaltaiset, pintapuolisesti epäpoliittiset ja löyhät liittoumat, joilla on rajallinen mandaatti toimia tietyllä sektorilla, on tietenkin helpompi saada neuvoteltua ja myös pantua toimeen, kuin UNFCCC:n prosessissa tavoitteena oleva valtioita sitova, montaa sektoria koskettava kansainvälinen sopimus. Kuitenkin tuntuu selvältä, että ei ole tarpeellista valita UNFCCC-prosessin ja kaiken muun toiminnan väliltä. Kaikkea tarvitaan ja vielä paljon enemmän, jotta lämpeneminen saadaan pidettyä kahdessa asteessa.