Kuva: Mirjami Tran Minh

Viime kesänä Sipilän hallitus lähes ensitöikseen leikkasi kehitysyhteistyön budjetista reilut 40% ja samalla ajoi Suomen kansainvälisesti verraten kehitysyhteistyökentän sivulaitaan. Samalla toteutettavan kehitysyhteistyön painopistettä muutettiin vahvasti sijoitusinstrumenttipainotteiseksi. Erotuksena entiseen siirryttiin siis pois kansalaisjärjestö- ja YK-vetoisesta kehitysyhteistyöstä kohti Finnfund-vetoista kehitysrahoitusinstrumenttien kehittämistä. Painopisteen muuttaminen ei sinänsä ole huono asia, kunhan yhtäältä ollaan avoimia toiminnan taustalla olevasta poliittisesta ideologiasta ja toisaalta varmistetaan että toteutettavat tavoitteet hyödyntävät yhteistyön kohdetta mahdollisimman tehokkaasti kautta linjan.

Ulkopolitist on aiemmissa kirjoituksissa muun muassa kuuluttanut kehityspolitiikan arvokeskustelun perään. Timo R. Stewart huomauttaa omassa artikkelissaan, että kehityspolitiikan kritisoinnin ei pidä olla eufemismi vastustamiselle, vaan kehityspolitiikkaa voidaan myös kehittää keskustelemalla tavoitteista ja keinoista. Tässä valossa voisikin odottaa hallitukselta tarkempia linjanvetoja esimerkiksi vähenevien resurssien kohdentamisesta. Kuten Helsingin Sanomissa todetaan, leikkauslistat eivät riitä talouslinjaksi, vaan on hallituksen vastuulla myös ohjata taloutta. Samalla logiikalla myöskään kehitysyhteistyörahojen leikkaukset eivät riitä kehityspoliittiseksi linjaukseksi, vaan tarvitaan poliittista ohjausta.

Kehitysyhteistyön vastuullisuusperiaatteista

Kansainvälisesti kehitysyhteistyödiskurssissa on 90- ja 2000-luvulla noussut toiminnan keskiöön kaksi periaatetta: paikallinen omistajuus ja hyvä hallinto. Paikallisella omistajuudella tarkoitetaan sitä, että kehitysyhteistyön kohde eli paikallinen yhteisö tai -toimija sitoutetaan toiminnan suunnitteluun ja toteuttamiseen alusta alkaen siten, että toteutettava kehitysinterventio on aidosti hyödyllinen paikallisessa kontekstissa. Kärjistetysti voidaan siis sanoa, että tehdään sellaista kehitysyhteistyötä, jota paikalliset tarvitsevat ja haluavat, yhdessä paikallisten kanssa. Hyvän hallinnon idean taustalla on ajatus siitä, että menneinä vuosina kehitysinterventiot ovat epäonnistuneet koska kehitysmaissa ja niissä olevissa instituutioissa olevat hallintokäytännöt ovat olleet heikot ja vajavaiset. Tämän seurauksena kehitysapurahat ovat valuneet kankkulan kaivoon. Hyvän hallinnon on siis tarkoitus varmistaa kehitysyhteistyön läpinäkyvyys ja tehokkuus. Tosiasiassa hyvän hallinto ei ole oikotie onneen, kuten Otto Stenius on aiemmin kirjoittanut.

Paikallinen omistajuus ja hyvä hallinto on kuitenkin koettu niin keskeiseksi osaksi hyvää kehitysyhteistyötä, että nämä kaksi termiä löytyvät takuuvarmasti jokaisesta kehitysyhteistyön evaluointiraportista.

Kehityssijoitusinstrumenttien vastuullisuuden arviointi

Viime vuonna leikatessaan kehitysrahoitusta 43% hallitus päätti kuitenkin pääomittaa kehityssijoitusrahasto Finnfundia 100 miljoonalla eurolla, joka oli 60 miljoonaa enemmän kuin se oli pyytänyt. Erityisesti kansalaisjärjestöjen saama tuki pieneni 49 miljoonalla eurolla, mikä käytännössä tarkoitti sitä, että suomalainen kehitysjärjestökenttä ajetaan pikku hiljaa alas.

Myös jo kertaalleen haudattuja korkotukiluottoja ollaan tuomassa takaisin yhtenä kehityspolitiikan instrumenttina, tosin tällä kertaa uudelleen brändättynä uuden sukupolven investointitukena.

Miltä Sipilän hallituksen myötä muuttunut kehityspolitiikka sitten näyttää paikallisen omistajuuden ja hyvän hallinnon näkökulmasta?

Hallinnon avoimuus on yksi hyvän hallinnon kulmakivistä. Yritysvetoinen kehitysyhteistyö ei ole lähtökohtaisesti avointa, sillä sekä rahojen käyttöä että tuloksellisuutta on vaikea valvoa: esimerkiksi Finnfundia sitoo pankkisalaisuus. Tämä on vastoin yleistä kehityspoliittista käytäntöä, jossa toiminnan valvonta ja evaluaatio ovat vakiintuneita käytäntöjä ja sisäänrakennettuja itse järjestelmään. Toisin kuin ulkopolitiikka, josta tulosvastuullisuus ja evaluointi loistavat poissaolollaan, kehitysyhteistyötä arvioidaan koko ajan ja tuloksellisuus on edellytys toiminnan jatkamiselle.

Finnfundin nettisivuilta ei löydy yhtään evaluointiraporttia hankkeista eikä mitään tietoa hankkeiden vaikuttavuudesta. Finnfundin rahastot on perustettu tunnettuihin veroparatiiseihin esimerkiksi Mauritiukselle ja Luxemburgiin. Kohdemaat menettävät tällä menettelyllä verotuloja, sillä kuten Finnfund itsekin vuosiraportissaan toteaa: ”Rahastot eivät maksa veroja rekisteröintimaissa, mutta rahastojen sijoituskohteet maksavat veroja kohdemaissa ja sijoittajat kotimaissaan.”

Rahastojen perustaminen veroparatiiseihin on räikeässä ristiriidassa hyvän hallinnon ja läpinäkyvyyden periaatteiden kanssa. Esimerkiksi yksi Afrikan maiden krooninen heikkous on verotuspohjan kapeus ja veronkantokyvyn puute. Suomalaisten tulisikin näyttää hyvän hallinnon esimerkkiä ja maksaa verot kokonaisuudessaan investointikohteissa kierrättämättä rahoja veroparatiisien kautta.

Finnfundin sijoituksista on vaikea löytää tarkkaa tietoa: miten ja millä kriteereillä sijoituskohteet on valittu, kuinka paljon rahaa investoidaan ja kuka kohdemaassa hyötyy investoinnista. Suomen kehityspolitiikkaa ohjaavat neljä painopistealuetta (naisten ja tyttöjen oikeudet, kehitysmaiden oman talouden vahvistaminen, yhteiskuntien demokraattisuus ja toimintakyvyn vahvistuminen sekä ruokaturva ja veden ja energian saatavuus), mutta näiden painopistealueiden toteutumista ei pysty millään tavalla seuraamaan Finnfundin raportoinnin pohjalta. Edes Finnfundin hallintoneuvostolla ei ole pääsyä tarkkoihin hanketietoihin Suomen Kuvalehden artikkelin mukaan.

Painopisteen siirtyminen sijoitusinstrumentteihin tarkoittaa väistämättä myös sitä, että kehitysyhteistyörahat siirtyvät pikku hiljaa pois ’tuottamattomista’ projekteista rahaa tuottaviin projekteihin. Tuottamattomalla projektilla tarkoitan tässä sellaista interventiota, jolla ei ole välitöntä rahallista tuottotavoitetta, mutta joka voi pidemmällä aikavälillä vaikuttaa positiivisesti maan kehitykseen. Tuottamattomat projektit ovat usein sellaisia, joihin kehitysmaissa ei olla itse halukkaita investoimaan: esimerkiksi naisten ja tyttöjen oikeudet, koulutus ja ympäristönsuojelu. Esimerkiksi Finnfundin hankekuvauksien perusteella ainoastaan yksi hanke 25:sta edistää naisten taloudellista asemaa, joka on yksi Suomen kehityspolitiikan neljästä painopisteestä.

Yritysvetoiseen kehitysyhteistyöhön siirtyminen siirtää siis kehitysyhteistyön painopistettä piirun verran markkinavetoisempaan suuntaan. Tämä seikka ei ole itsessään ole huono asia, mutta tällöin taustalla oleva seikka tulee myös pystyä sanomaan ääneen: poliittinen arvopohjamme on muuttunut. Hallitus ei kuitenkaan perustele Finnfundin pääomituksen rajua lisäämistä mitenkään kehityspoliittisessa selonteossaan.

Korkotukiluottojen edunsaaja – kuka on paikallinen omistaja?

Korkotukiluottojen palauttaminen osaksi kehitysinstrumentteja on suora tulonsiirto suomalaisille yrityksille. Koska ulkoministeriö ei ole vielä paljastanut uuden sukupolven investointituen raameja, arvioin tässä korkotukiluottoja vanhan korkotukiluottolain pohjalta.

Paikallinen omistajuus toteutuu korkotukiluottojen kohdalla huonosti, sillä luotot toteutuvat vientilähtöisesti ja -vetoisesti. Tällöin suomalainen yritys hakee korkotukiluottoa viemälleen tuotteelle. Korkotuki maksetaan kehitysyhteistyövaroista ja itse luoton takaisinmaksun hoitaa tuotteiden ostaja. Korkotukiluotolla siis luodaan markkinoita suomalaisille tuotteille – paikallinen omistaja onkin siis Suomessa toimiva yritys. Avoimuuden puute vaivaa myös korkotukiluottoja, sillä niitä eivät koske samat seurantakriteerit, kuin muuta kahdenvälistä kehitysyhteistyötä.

On hyvin vaikea nähdä miten paikallinen omistajuus taataan korkotukiluotoissa – erityisesti siksi, että niin kutsuttua sidottua apua on kritisoitu voimakkaasti kehitysyhteistyödiskurssissa kautta aikain. Sidottu apu tarkoittaa sitä, että avun saanti on sidottu hankintoihin antajamaasta. Eurodadin raportin mukaan korkotukiluotot ovat yksi syy kehitysmaiden syvään velkakriisiin, joten korkotukiluottojen palauttaminen kehitysinstrumenttien joukkoon on vähintäänkin kyseenalaista.

Miksi kansalaisjärjestöjen tekemä kehitysyhteistyö ajetaan marginaaliin?

Siirtyminen kehitysyhteistyöstä kehityssijoitukseen herättää myös kysymyksiä siitä, mitä kehitysyhteistyöllä halutaan saavuttaa. Hallituksen kehityspoliittinen selonteko 2016 korostaa kansalaisjärjestöjen toiminnan tärkeyttä osana Suomen kehitysyhteistyötä. Selonteossa korostetaan yhtäältä järjestöjen toimintakykyä erityisesti kaikkein vaikeimmissa olosuhteissa ja köyhimmissä maissa, ja toisaalta samalla painotetaan vähenevien resurssien allokointia nimenomaan sinne missä kehitysvaikutus on kaikkein suurin: köyhimmissä maissa. Samalla kuitenkin kansalaisjärjestöjen tekemän kehitysyhteistyön rahoitusta leikattiin eniten ja kehysriihessä 2016 vielä 25 miljoonaa lisää. Hallituksen sanat ja teot ovat siis siltä osin ristiriidassa, eikä hallitus ole antanut kunnollisia perusteluja hyvin toimivan kansalaisjärjestökentän rapauttamiselle.