Brittien päätös vetäytyä Euroopan unionista toi uutta rohkeutta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan visioihin. Brexitin perintö EU:n ulkosuhteille on silti katkera: unioni menettää aktiivisen kansainvälisen toimijan.

“Hänestä [Federica Mogherini] on tultava EU:n ulkoministeri, jonka kautta kaikkien – pienten sekä suurten jäsenmaiden – diplomaattiset edustustot keskittävät voimansa EU:n vaikutusvallan kasvattamiseksi kansainvälisissä neuvotteluissa.”

Komission puheenjohtaja Jean-Claude Junckerin sanat unionin tilaa käsitelleessä vuotuisessa puheessaan alleviivaavat EU:n yhteisen ulkopolitiikan suurinta uskottavuusongelmaa: jäsenmaat eivät ponnistele kasvattaakseen EU:n vaikutusvaltaa kansainvälisillä areenoilla. Jäsenmaat riitelevät.

EU:n korkea ulkopoliittinen edustaja ei ole uskottava toimija kysymyksissä, jotka aiheuttavat erimielisyyttä jäsenmaiden välillä. Federica Mogherinilla ei ole paikkaa Syyrian tulevaisuutta koskevissa neuvotteluissa, vaikka Lähi-idän sotatila ja sen seuraukset ovat merkittävimmät Euroopan vakautta ja turvallisuutta horjuttavat tekijät. Mogherinia ei näkynyt myöskään Minskissä, kun neuvoteltiin Itä-Ukrainan tulitaukosopimuksesta.

Paikalla olivat sen sijaan Euroopan johtokaksikko liittokansleri Angela Merkel ja presidentti Francois Hollande.

EU:n ulkosuhdehallinnolla on aloiteoikeus. Se voi ehdottaa yhteistä ulkopolitiikkaa ja toimia asetettujen tavoitteiden mukaisesti, jos jäsenmaiden ulkoministereistä koostuva hallitustenvälinen neuvosto asettuu yksimielisesti ehdotuksen taakse. EU:n ulkopolitiikka on siten pienimmän yhteisen nimittäjän ulkopolitiikkaa.

Mogherinilta on kuultu tiukkojakin kannanottoja esimerkiksi Venäjän suuntaan, mutta ilman selkeää toimintasuunnitelmaa viesti typistyy vain puheeksi kaiken muun puheen joukossa.

Kuvaavaa on, että EU on profiloitunut maailmalla muun muassa Kolumbian elokuussa maaliin päässeen rauhanprosessin airueena. Tärkeä ja arvokas saavutus, mutta kaukana kansainvälisen politiikan polttopisteistä ja EU:n sisäisistä jännitteistä.

Toisaalta Mogherinilla on paikka niin sanotussa Lähi-Idän kvartetissa (Yhdysvallat, Venäjä, EU ja YK), jonka riippakivenä on ollut Israelin ja Palestiinan ikuisuuskonfliktin ratkaisun edistäminen. Mogherini oli mukana myös alkuvuonna voimaan astuneen Iran-sovun viimeistelyssä. Näissä on kuitenkin kyse kauan jatkuneista prosesseista, joihin jäsenmaat ovat sitoutuneet pitkällä aikavälillä.

Helsingin yliopiston Eurooppa-tutkimuksen verkoston tutkijan Timo Miettisen mukaan EU:ssa on siirrytty talouskriisin jälkeen yhä enemmän “konferenssidiplomatian suuntaan”, jossa unioni on sen jäsenmaiden kansallisten ponnistelujen areena. Tällöin EU:n yhteistoiminta kansainvälisissä instituutioissa jää helposti reaktiiviseksi ja pitkälti komission koordinaation vastuulle.

Tärkeimmissä ulkosuhteissa ja akuuteissa ulkoisissa haasteissa unionia edustavat sen vahvimmat johtajat. Itsenäiset jäsenmaat ovat toimijoina EU:n ulkosuhdehallintoa nopeampia. Tästä syystä Britannian lähtö on unionille arvovaltatappio, jonka yksityiskohdat ja seuraukset hahmottuvat tarkemmin neuvotteluprosessin edetessä.

Keskustelua brittien EU-erosta eli brexitistä on hallinnut pitkälti maan taloussuhteiden järjestäminen uudessa tilanteessa. Sisämarkkinoille pääsy ja kysymykset ihmisten, pääoman, tavaroiden ja palvelujen vapaasta liikkuvuudesta ovat nousseet brexit-neuvottelujen kuumaksi perunaksi jo ennen niiden alkamista.

Samalla brexitin vaikutus EU:n heikossa tilassa olevaan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan on jäänyt vähemmälle huomiolle. Bratislavan huippukokouksen alla otsikoihin noussut EU:n “eksistentiaalinen kriisi” liittyy kuitenkin juuri tähän kysymykseen: mikä on EU:n merkitys maailmassa?

Brittien lähtö jättää EU:n ulkosuhteisiin monta kysymysmerkkiä

Iso-Britannialla on komea historia ja menneisyys globaalina suurvaltana. YK:n turvallisuusneuvoston pysyvän jäsenen diplomaattiset suhteet mihin ilmansuuntaan tahansa kantautuvat satojen vuosien päähän. Maan osaavia diplomaatteja arvostetaan maailmalla.

Britannian ulkoministeriöllä on noin 240 lähetystöä ja edustustoa eri puolella maailmaa, joissa työskentelee kaikkiaan noin 14 000 henkilöä. Brittien diplomaattinen verkosto on EU:n toiseksi suurin Ranskan jälkeen ja maailman viidenneksi suurin. Edellä ovat Ranskan lisäksi Yhdysvallat, Venäjä ja Kiina.

Komissiolla on 139 edustustoa maailmalla, joissa työskentelee vajaat 5 000 eri jäsenmaiden kansalaista. Verkosto on kuta kuinkin yhtä laaja kuin Kreikalla. EU:n oma diplomaattinen toiminta ja sitä tukeva tiedonhankinta nojaavat siten vahvasti sen jäsenmaiden kuten Britannian itsenäiseen läsnäoloon maailmalla. Brexit haukkaisi tästä kakusta ison palan pois. Lisäksi EU:n ulkosuhdehallinnossa työskentelevät britit joutuisivat todennäköisesti jättämään paikkansa.

Briteillä on taipumus aktiiviseen ulkopolitiikkaan. Maa on puhunut aktiivisesti yhteisen pakoterintaman puolesta muun muassa Venäjän suuntaan. Ajatuspaja Centre of European Reformin (CER) keväällä julkaisema raportin Europe after Brexit, Unleashed or Undone? mukaan brexit uhkaa viedä EU:n ulkopolitiikaa yhä passiivisempaan suuntaan. Ilman Britanniaa, Saksan on entistä hankalampi vakuuttaa jäsenmaita pysymään tiukasti mukana Krimin valtauksen vuoksi voimassa olevissa Venäjä-pakotteissa.

Brexit horjuttaa myös mielikuvaa EU:sta poliittisen integraation malliesimerkkinä. Esimerkiksi Kaakkois-Aasian yhteistyöjärjestö ASEAN on todennäköisesti aiempaa varautuneempi ottaessaan Euroopasta mallia.

Brittien Kansanyhteisön (commonwealth) kohdalla jää nähtäväksi, vahvistavatko maat historiallista kahdenvälistä suhdettaan Britanniaan vai nouseeko kauppasuhteet 27 maan unioniin vanhaa keskusvaltaa tärkeämmäksi. Tässä suhteessa merkittävin kysymys lienee Intian suhtautuminen brexitiin. Intian pääministeri Narenda Modi totesi marraskuussa yksiselitteisesti, että Intian ja EU:n mahdollinen lähentyminen kulkee Britannian kautta (’’As far as India is concerned, if there is an entry point for us to the EU, that is the UK”).

EU-maiden entisten Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren siirtomaiden kanssa solmittu kauppa- ja kehityssopimus, niin sanottu Cotonou-sopimus umpeutuu vuonna 2020. Tähän joukkoon lukeutuu myös Britannian entisiä kolonioita, joiden edellytykset uusia sopimus päättynee brittien EU-eroon.

Selvää on joka tapauksessa se, että EU:n menettäessä sen toiseksi suurimman talouden, unionin houkuttelevuus kauppakumppanina kärsii. Samalla EU:n neuvotteluasema ja siten kyky ajaa omia etujaan maailmalla heikkenee.

EU:n turvallisuusoperaatioiden tulevaisuus brexitin jälkeen on myös mielenkiintoinen kysymys. Britannia on kontaktiensa, toimintakykynsä ja resurssiensa vuoksi ollut tärkeä toimija EU-operaatioissa.

Britit johtavat merirosvoutta torjuvaa Atalanta-operaatiota Afrikan sarven merialueilla, joka tosin päättyy vuoden lopulla. Britannia voi osallistua EU-operaatioihin myös unionin ulkopuolelta, kuten esimerkiksi Yhdysvallat on tehnyt. EU-operaatioita ei kuitenkaan voida johtaa unionin ulkopuolelta.

Merkityksetön ei ole myöskään brittien erityissuhde Atlantin yli Yhdysvaltoihin. Britannia on ja on ollut Yhdysvaltojen ikkuna Eurooppaan.

Komission entinen puheenjohtaja José Manuel Barroso ilmoitti vuonna 2009 Euroopan ratkaisseen vihdoin niin sanotun ”Kissingerin kysymyksen”: kenelle soittaa, kun haluaa soittaa Euroopalle? Barroson vastaus kysymykseen oli juuri valittu EU:n ensimmäinen ulkopoliittinen edustaja Catherine Ashton.

Vaikka Yhdysvallat on lähentynyt viime vuosina erityisesti Eurooppaa johtavan Saksan kanssa, Britannian merkitys EU:n suhteissa Yhdysvaltoihin on ollut jäsenmaista merkittävin. Valkoisesta talosta on soitettu Downing Street 10:n todennäköisesti useammin kuin Brysseliin tai Berliiniin. Brexit uhkaa siksi heikentää Yhdysvaltojen kuvaa Euroopan unionista luotettavana ja toimintakykyisenä kumppanina.

Esimerkkien kautta käy selväksi, että Britannian rahallisen ja operationaalisen panoksen katkeaminen aiheuttaa selvän murroksen EU:n kansainvälisessä toiminnassa. Laajempien vaikutusten lisäksi muutos näkyy konkreettisesti EU:n jäsenmaiden kymmenientuhansien diplomaattien arjessa, kun britit eivät ole enää mukana muodostamassa EU:n yhteisiä kantoja eri kansainvälisissä instituutioissa, kuten YK:ssa.

EU:n uusi globaali strategia ja Saksan visio Euroopalle   

Ei ole sattumaa, että komission puheenjohtaja Juncker nosti syyskuussa unionin tilaa käsittelevässä puheessaan esiin puolustusyhteistyön tiivistämisen ja EU:n yhteisen esikunnan perustamisen. Britannia on vastustanut ajatusta.

EU:n ulkosuhdehallinnon kesäkuussa julkaisema uusi globaali strategia Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe peräänkuuluttaa samaa viestiä. Raportin mukaan Euroopan on otettava suurempi vastuu omasta turvallisuudestaan – EU:n on kyettävä ehkäisemään, vastaamaan ja puolustautumaan ulkoisia uhkia vastaan. EU ei astu Naton varpaille, mutta haluaa luoda rakennetta, jossa se voi toimia ketterämmin itsenäisenä toimijana Yhdysvaltojen johtaman Naton rinnalla.

Kansalaisten turvallisuutta alleviivaava globaali strategia pyrkii olemaan eräänlainen herätys pakolaiskriisin koettelemalle Euroopalle ja vastaus EU:n olemassaolon merkitykselle.

Vain päiviä brittien kansanäänestyksen jälkeen julkaistu raportti mainitsee brexitin kerran, alkusanoissa. Samaan hengenvetoon todetaan, että unionin toimintaa ja rakennetta on mietittävä uudelleen. Raportti tunnustaa epäsuorasti, että Britannian lähtö heikentää EU:n asemaa kansainvälisillä areenoilla, ellei se pyri aktiivisesti ottamaan vastuuta globaaleissa kysymyksissä.

Strategia maalaa Euroopalle uutta roolia, jossa pitkälti pehmeää valtaa käyttävä EU voisi aiempaa uskottavammin myös toimia sanojensa ja periaatteidensa mukaisesti. Suunta on haastava tilanteessa, jossa EU:n suurimman puolustusbudjetin omistava Britannia on irtautumassa unionista. EU-maista vain Ranska vetää vertoja brittien sotilaalliselle suorituskyvylle.

Vision puutteesta ulkosuhdehallintoa ei voi enää syyttää. Tässä suhteessa se on petrannut.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kahden vuoden takaisen erityisraportin mukaan “Euroopan ulkosuhdehallinto perustettiin kiireellä ilman riittäviä valmisteluja, ja sitä kuormittavat liian monet rajoitteet sekä väljästi määritetyt tehtävät”.

Samassa raportissa todettiin, että Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi tutkittava jäsenvaltioiden ja komission kanssa, olisiko tarpeen ja mahdollista laatia EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sovellettava uusi kattava strateginen toimintakehys.

Nyt sellainen on. Ja se sopii erinomaisesti Saksan tavoitteisiin. EU:n strategiaa tuleekin tarkastella rinnakkain Saksan hallituksen heinäkuussa julkaisemasta ulko- ja turvallisuuspoliittisesta selonteosta.

Ulkopoliittisen instituutin tutkijoiden Niklas Helwigin ja Tuomas Iso-Markun mukaan Saksan linjaukset tarjoavat perustan toimille, joilla EU pyrkii vahvistamaan omaa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaansa. EU:n globaali strategia on siten syntynyt pitkälti Saksan suunnitelmien pohjalle.

Saksa ehdottaa Euroopalle uutta turvallisuus- ja puolustusunionia. Sillä ei tarkoiteta EU:n yhteistä armeijaa, vaan kehystä jäsenmaiden puolustusyhteistyön kehittämiseen. Saksa pyrkii ottamaan yhä merkittävämpää roolia kansainvälisten kriisien ratkaisemisessa. Uuden selonteon mukaan Saksan taloudellinen ja poliittinen painoarvo edellyttää siltä aiempaa aktiivisempaa rooli globaaleissa kysymyksissä.

Helwigin ja Iso-Markun mukaan kurssimuutos on merkittävä maassa, jossa toisen maailmansodan historia vaikuttaa vahvasti poliittiseen keskusteluun ja puoltaa pidättäytyvää ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa.

Yksi merkki muutoksesta on panostus sotilaalliseen suorituskykyyn. Saksa aikoo kasvattaa puolustusmenojaan. Tammikuussa julkaistun suunnitelman mukaan Saksa panostaa puolustushankintoihin 130 miljardia euroa seuraavan 15 vuoden aikana.

Saksa haluaa lisätä EU:n suorituskykyä terrorismia ja hybridi- sekä kyberuhkia vastaan. Keinovalikoimassa ovat puolustusyhteistyön ohella muun muassa diplomatian ja kauppapolitiikan, sekä tiedustelu- ja poliisiyhteistyön tiivistäminen.

Saksalla on suunnitelma ja visio, mutta aika näyttää kuinka paljon hajanaisessa EU:ssa löytyy intoa seurata johtajaa. Saksa etsii nyt kumppaneita uuden visionsa toteuttamiseksi.

Brexitin ja Saksan suunnitelmien valossa ei ole yllätys, että Angela Merkel kiersi elokuun lopulla Eurooppaa ahkerasti. Hän tapasi valtaosan jäsenmaiden valtaapitävistä Berliinissä sekä matkoillaan Italiassa, Puolassa Tshekissä ja Virossa. Berliinissä vieraslistalla oli myös pääministeri Juha Sipilä, joka suhtautuu myönteisesti puolustusyhteistyötä tiivistämiseen esimerkiksi materiaalihankinnoissa ja kriisinhallinnassa. Suomi lisäksi puoltaa komission esittämää EU-rahastoa, josta puolustusalan tutkimushankkeita voitaisiin rahoittaa.

EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan vahvistaminen on jalo tavoite tilanteessa, jossa koko EU:n olemassaoloa kyseenalaistetaan. EU:n oikeutus on historiallisesti pitkälti talousintegraatiossa ja vapaakaupassa, jotka ovat näkyvästi helpottaneet alueen kansalaisten elämää.

On luonnollista ajatella, että epävarmuuden lisääntyessä ja terrorismin uhan kasvaessa uusi yhteinen tarina voi olla turvallisuus ja sen edistäminen maailmalla. Mikäli yhteistä vastausta ei ole, jäsenmaat käpertyvät kuoriinsa ja pystyttävät aitoja, kuten on jo nähty.

Brexit voi antaa tilaa Saksan suunnitelmille, mutta samalla se heikentää EU:n ulkopolitiikkaa ainakin lyhyellä aikavälillä kääntäessään Eurooppaa kokonaisuutena sisäänpäin.

EU-eron raskas kaksivuotinen neuvotteluprosessi vie jäsenmaiden huomiota unionin sisäisiin kiistoihin ympäröivän maailman huutaessa apua. Britannia vastustanee puolustusyhteistyö tiivistämistä niin kauan kuin unionin jäsenenä voi, mikäli kokee kehityksen uhkaavan Naton asemaa Euroopan ensisijaisena turvakehikkona. Brittien suhtautuminen Saksan visioon saattaa siten nousta neuvottelupöydälle.

Eurooppa joutuu keskittymään lähivuosina itseensä. Brittien lähtö on siksi vakava haaste EU:n visiolle vaikuttaa aiempaa vahvemmin sille tärkeillä lähialueilla.