Latvian pääministeri Laimdota Straujuma, Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja Donald Tusk sekä Euroopan komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker kevyissä tunnelmissa syksyllä 2015 Riikassa järjestetyssä Itäisen kumppanuuden huippukokouksessa.
Kuva: Euroopan komission kuva-arkisto.

Itäinen kumppanuus luotiin aikana, jolloin unionissa pidettiin yllä toivoa laajenemisesta. Epämääräiseksi jäänyt kumppanuuspolitiikka on maailman muuttuessa alkanut vanhentua käsiin. Lupaukset ja toteutus eivät ole linjassa ja tyytymättömät kumppanimaat vilkuilevat yhä helpommin Venäjän suuntaan.

Euroopan unionin itäpolitiikka on parin viime vuoden ajan keskittynyt näkyvimmin Ukrainaan ja erityisesti Venäjään, mutta taustalla EU on pyrkinyt pitämään muut itänaapuruston maat positiivisen kehityksen tiellä Itäisen kumppanuuden ohjelman puitteissa. Vuosikymmenen käynnissä ollut ohjelma ei ole kuitenkaan täyttänyt täysin kumppanuusmaiden tai EU:n toiveita. Kumppanimaat eivät ole aina toteuttaneet ohjelmaa EU:n toivomassa tahdissa ja EU puolestaan ei ole kyennyt täysin muokkaamaan kumppanuutta toimintaympäristön kehittyessä yhä haastavammaksi. Marraskuussa järjestettävässä Itäisen kumppanuuden huippukokouksessa kumppanimaat ja EU ovatkin isojen kysymysten edessä etenkin sen suhteen, onko EU-jäsenyys enää uskottava porkkana kumppanuusmaille.

Euroopan unionin nykyinen itäpolitiikka sai alkunsa vuosina 2004–2007 tapahtuneen niin sanotun itälaajentumisen myötä, jolloin EU sai kahden vuoden aikana peräti 12 uutta jäsenmaata pääosin Baltiasta ja itäisestä Keski-Euroopasta. Naapuruuspolitiikan tarkoituksena oli tukea idässä ja Välimeren ympäristössä valtioiden oikeusvaltiokehitystä, vahvistaa kansalaisyhteiskunnan roolia sekä jossain määrin valmistella maita mahdolliseen EU:n jäsenyyteen.

Euroopan unionin naapuruuspolitiikkaa määrittävät tällä hetkellä viime kesänä julkistettu Euroopan unionin ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia (EU Global Strategy), vuoden 2015 lopulla uudistettu Euroopan naapuruuspolitiikka (European Neighbourhood Policy) sekä etenkin Itäisen kumppanuuden ohjelma, jonka tulevaisuutta määrittelevä dokumentti ilmestyi joulukuun puolivälissä.

Naapuruuspolitiikka jakautui 2000-luvun loppupuolella maantieteellisiin alueisiin, kun Ranskan vaikutuksesta perustettiin Välimeren unioni vuonna 2008. Vuotta myöhemmin Puolan ja Ruotsin aloitteesta käynnistettiin Itäisen kumppanuuden ohjelma (Eastern Partnership) – Ruotsi oli mukana vain tukemassa uuden jäsenmaan aloitetta.

Puolan aloitteen taustalla oli selkeä tavoite. EU:n suuren itälaajentumisen myötä Puola pelkäsi, että Venäjä pyrkisi vaikuttamaan EU:n ja Venäjän väliin jääviin maihin, ja aivan erityisesti Ukrainaan. Vaikka EU:n ja Venäjän välillä oli menossa sovitteleva ja jopa toiveikas aikakausi, itäisemmässä Euroopassa – etenkin Puolassa ja Baltian maissa – muistissa oli lyhyt Georgian sota vuoden 2008 elokuussa. Venäjään suhtauduttiin siis itäisemmässä Euroopassa varauksella. Itäisen kumppanuuden tavoitteena olikin taata itäisille naapurimaille riittävästi huomiota ja resursseja EU:n kannalta suotuisan kehityksen takaamiseksi.

Kuusi erilaista kumppanimaata

Euroopan unionin naapuruuspolitiikka on kokonaisuudessaan jättänyt paljon toivomisen varaa. Välimeren unioni ei ole kyennyt edistämään jäsentensä tilannetta käytännössä lainkaan, kun Pohjois-Afrikan ja Lähi-Idän heikko poliittinen tilanne on estänyt demokratian ja kansalaisyhteiskunnan kehitystä.

Itäisen kumppanuuden piiriin kuuluvat valtiot puolestaan ovat Valko-Venäjää lukuun ottamatta edenneet ainakin pienin askelin EU:n tarjoamissa prosesseissa. Itäisen kumppanuuden maat ovat muun muassa tapauskohtaisesti mukana unionin yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Tärkein tavoite, eli hivuttautuminen kohti EU:n jäsenyyttä on muualla paitsi Georgiassa jäänyt varsin olemattomaksi. Demokratia- ja ihmisoikeusongelmat, hallinnon korruptoituneisuus sekä kansalaisyhteiskunnan heikko asema ovat monessa kumppanimaassa etenemisen esteenä.

Viime syksynä Valko-Venäjällä, Azerbaidžanissa ja Georgiassa järjestetyt parlamenttivaalit osoittivat, kuinka erilaisissa tilanteissa Itäisen kumppanuuden jäsenmaat voivat olla, kuten The Ulkopolitist syksyllä kertoi. Valko-Venäjällä sekä Azerbaidžanissa demokratian ja ihmisoikeuksien tila ei miellytä Euroopan unionia. Georgia sen sijaan on kehittynyt EU:n toivomalla tavalla, ja täyttää jo monin osin EU:n asettamat kriteerit.

Georgian lisäksi myös Ukraina ja Moldova ovat avoimesti asettaneet hyvät EU-suhteet ulkopolitiikkansa tavoitteiksi ja ovat myös tehneet töitä suhteiden eteen. Itä-Ukrainan sotatilan lisäksi kehitystä EU:n kanssa jarruttaa muun muassa rehottava korruptio, joka on ongelmana myös Moldovassa. EU-myönteiset hallitukset kuitenkin mahdollistavat suunnan parempaan.

Armenia puolestaan on EU:n kannalta ongelmallinen kaksilla korteilla pelaaja. Vuonna 2013 se torppasi assosiaatiosopimuksen EU:n kanssa ja liittyi vuoden 2015 alussa Venäjän perustamaan Euraasian talousunioniin (Eurasian Economic Union, EEU). Huolimatta lähentyneistä väleistä Venäjän kanssa Armenia on pyrkinyt myös jossain määrin toteuttamaan Itäisen kumppanuuden projekteja ja siten pitämään dialogin auki myös EU:n suuntaan.

Viisumivapaus laiha lohtu – vaihtoehtona Euraasian unioni?

Euroopan unionin houkuttelevin ja merkittävin porkkana kumppanuusmaille on ollut koko Itäisen kumppanuuden olemassaolon ajan lupaus viisumivapaudesta. Se on pitänyt etenkin Georgiassa ja Ukrainassa kansalaisten mielipiteen EU:sta hyvin positiivisena, sillä ne ovat jo varsin pitkään olleet EU:n kriteerien mukaan viisumikelpoisia. Moldova sai kevyesti rajoitetun viisumivapauden (passin pitää olla biometrinen) vuonna 2014, mutta Georgiassa ja Ukrainassa viisumivapautta on odotettu tuskaisena.

Vihdoin viime marraskuussa Euroopan unioni linjasi, että Georgian ja Ukrainan on mahdollista päästä viisumivapauden piiriin. Viisumivapaus koskisi 90 päivän oleskelua EU:n alueella. Euroopan parlamentti äänesti lopullisesti Georgian viisumivapaudesta viime torstaina. Georgian kohdalla asia oli lopulta läpihuutojuttu, mutta Ukrainan kohdalla EU neuvottelee vielä keskeyttämismekanismista, jolla viisumivapaus voitaisiin tarvittaessa nopeasti perua. Pelkona nimittäin on, että ukrainalaiset pyrkisivät viisumivapauden turvin pysyvästi Euroopan unionin alueelle.

Ukrainan ja Georgian viisumivapaus on tärkeä virstanpylväs koko Itäisen kumppanuuden projektille, mutta kokonaisuutena Itäisen kumppanuuden yllä on paljon kysymysmerkkejä, myös kolmen edistyneemmän kumppanin osalta. Syynä on muun muassa EU:n hidas reagointi alueen tapahtumiin. Rahaa on jaettu välillä liian löyhästi mutta toisaalta EU ei ole kyennyt täysin vastaamaan viime vuosien toimintaympäristön muutoksiin.

Esimerkiksi Moldova, jota EU piti pitkään Georgian tavoin Itäisen kumppanuuden mallimaana, on kärsinyt EU:n nopeasti vaihtelevasta politiikasta. Vuonna 2009 Moldovaan valittiin EU-myönteinen hallitus, jonka myötä EU:n rahahanat aukesivat. Vuosien 2007–2017 välillä Moldova sai erilaisia suoria tukia noin 800 miljoonaa euroa, väkilukuun suhteutettuna eniten Itäisen kumppanuuden maista. Lisäksi vuonna 2010 EU:n jäsenmaat tukivat lainojen ja lahjoitusten kautta Moldovaa noin kahden miljardin euron verran.

Moldova jatkoi Itäisen kumppanuuden tavoitteiden toteuttamista, mutta samalla korruptio hallinnon sisällä lisääntyi, ja tukirahat ajautuivat yhä pienemmän poliittisen sekä  taloudellisen eliitin käsiin. EU katsoi sormiensa läpi vielä osittain vilpillisen parlamenttivaalin vuonna 2014, mutta muutti täysin politiikkaansa vuoden 2016 alkupuolella, jolloin Moldovan ja EU:n välisen assosiaatiosopimuksen ratifiointi oli käsillä. EU vaati Moldovalta rajuja uudistuksia tuen vastineeksi. Korruptoituneen hallinnon aikana moldovalaisten EU-myönteisyys kääntyi laskuun, eivätkä EU:n lisävaatimukset hallinnon uudistamiseksi ainakaan auttaneet asiaa.

Kaiken huipuksi joulukuussa valittu Moldovan uusi venäläismielinen presidentti Igor Dodon kommentoi tammikuun puolivälissä haluavansa purkaa assosiaatiosopimuksen EU:n kanssa ja neuvotella yhteistyöstä Venäjän ja Euraasian unionin kanssa. Dodonin mukaan Moldova ei lopulta ole hyötynyt mitään yhteistyöstä EU:n kanssa. Venäjän presidentti Vladimir Putin tarjosikin Moldovalle nopeasti yhteistyötä ja oli valmis jopa sopimaan Transnistrian aluetta koskevat epäselvyydet.

Itäisen kumppanuuden muutospaineet

Jos myös Moldovan epätoivottu kehitys vain jatkuu, Itäisestä kumppanuudesta plussan puolelle jää vain Georgia.

Voidaankin sanoa, että Itäinen kumppanuus on siinä mielessä epäonnistunut, että EU:n tuesta huolimatta alue on kokonaisuudessaan epävakaampi kuin vuosikymmen sitten. EU on myös ainakin osittain myöntänyt tämän uudessa globaalistrategiassaan. Oleellista olisi ymmärtää, että Itäinen kumppanuus (ja laajemmin koko naapuruuspolitiikka) luotiin erilaisena aikana, jolloin EU:ssa ja myös kumppanimaissa oli vahva usko unionin laajentumiseen. EU:n virheeksi on kuitenkin laskettava, että se ei ole tarpeeksi ajoissa kyennyt muuttamaan Itäisen kumppanuuden tavoitteita maltillisemmiksi. EU ei ole pystynyt vastaamaan ympäristönsä eikä odotusten muutokseen.

Mahdollinen syy tähän on se, että EU on suhtautunut Itäisen kumppanuuteen liian teknokraattisesti ja reaktiivisesti. Samalla EU on jättänyt huomiotta alueen geopoliittista olemusta, missä myös Venäjällä on intressejä. Aloitteentekijä Puola on ainoana korostanut tavoitetta, että Itäisellä kumppanuudella voitaisiin varmistaa alueen maiden pysymistä poissa Venäjän vaikutuspiiristä.

Yksi merkittävä asia on myös se, että laajentumisväsymyksestä – ja haluttomuudesta kärsivässä EU:ssa ei tällä hetkellä ole sellaista valtiota, jolla olisi tarmoa puskea projektia eteenpäin. Puola piti Itäistä kumppanuutta vahvasti esillä vuoden 2014 loppuun asti, mutta pääministeri Donald Tuskin ja etenkin ulkoministeri Radosław Sikorskin jättäytyminen pois Puolan politiikasta heikensi Puolan osallisuutta kumppanuuspolitikassa.

Puolan nykyinen ulkoministeri Witold Waszczykowski on ministeripestinsä alusta asti lupaillut, että Puola tulee panostamaan Itäisen kumppanuuden kehittämiseen. Viime kesänä Waszczykowski totesi, että tulevaisuudessa jokaista kumppanimaata pitäisi kohdella yksittäisenä maana, sillä yhteinen lähestymistapa kuutta erilaista maata kohtaan ei näytä toimivan.

Todennäköisesti mitään mullistavaa ei tule tapahtumaan ennen tämän vuoden marraskuuta, jolloin Brysselissä järjestetään seuraava Itäisen kumppanuuden huippukokous. Ainakin alustavasti kokouksessa on tarkoitus arvioida kriittisesti Itäisen kumppanuuden tähänastisia saavutuksia ja mahdollisesti muotoilla kumppanuutta uuteen suuntaan. Yksi iso kysymys on, voiko EU enää uskottavasti pitää yllä kumppanimaiden mahdollisuutta unionin jäsenyyteen.

Waszczykowskin ajatuksessa kumppanuuspolitiikan isommasta eriyttämisestä saattaa olla paljonkin järkeä, mutta nykyisessä tilanteessa kovin isojen muutosten tekeminen lienee kuitenkin hyvin hankalaa ilman, että syntyy kuva siitä, että EU ei enää usko kumppanuusmaiden kehitysmahdollisuuksiin. Silloin nimittäin on uhkana, että EU:n ”hylkäämät” maat kääntyvät Venäjää kohti, etenkin kun tällaista liikettä Venäjän suuntaan on jo havaittavissa.