Tekstin ovat kirjoittaneet Miina Kaarkoski ja Teemu Häkkinen.

Brexitin vaikutus Britannian painoarvoon kansainvälisissä suhteissa herättää runsaasti spekulaatiota. Britannia on edelleen YK:n turvallisuusneuvoston pysyvä jäsen ja yksi Euroopan tärkeimpiä sotilasmahteja, mutta ero Euroopan unionista (EU) voi silti helposti vähentää Britannian äänen kuuluvuutta maailmanpolitiikassa. Britannian on jatkossakin siis etsittävä tapoja toimia EU:n kanssa, jos se tahtoo edistää maailmanpolitiikassa sille perinteisesti tärkeitä arvoja kuten liberaalia demokratiaa, länsimaalaista vapauskäsitystä ja turvallisuuden tunnetta. Yhteistyö on myös voimakkuutta tavoittelevan EU:n etu.

Käytännössä EY:n/EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on yksi haasteellisimmista yhdentymiskehityksen osa-alueista. Ulkopolitiikassa kansalliset intressit ovat perinteisesti olleet voimakkaita kaikissa jäsenvaltioissa. Kuitenkin erilaiset kriisitilanteet kuten kommunismin uhka kylmän sodan aikana ja Jugoslavian hajoamissodat ovat voimistaneet ulkosuhteissaan yksiäänisemmän Euroopan ideaalia, joka olisi ihanteen mukaan yksittäisiä kansallisvaltioita vaikutusvaltaisempi ulkopoliittinen toimija. ”Yksiäänisen Euroopan” ihanne on ollut hallitseva osa EY/EU-jargonia sekä paikoitellen myös jäsenvaltioiden poliittista puhetta. Esimerkiksi Euroopan komission puheenjohtajan Jean-Claude Junckerin EU:n tulevaisuutta esittelevässä raportissa yhtenä viidestä vaihtoehdosta nostettiin esiin “federalistinen suunta”, jossa muun muassa puolustusyhteistyötä syvennettäisiin merkittävästi ja ulkopolitiikassa puhuttaisiin “yhdellä ja voimakkaammalla äänellä”.

Käytännön hankaluuksista huolimatta on eri jäsenmailla ollut EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kautta huomattavasti suurempi rooli muun muassa kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa sekä pyrkimyksissä hillitä Venäjän kasvavaa vaikutusvaltaa. Yksittäisen kansallisvaltion on vaikea saada ääntään vastaavalla tavalla kuulluksi, ja ei ihme, että esimerkiksi lehdistössä Britannialle saatetaan edelleen hahmotella johtavaa asemaa esimerkiksi Euroopan turvallisuusasioissa. Britanniassa menneen suurvalta-aseman nostalgia on kuitenkin vaikeuttanut yhteisiin ulkopoliittisiin pyrkimyksiin sitoutumista jo pitkään. Menneisyydessään imperialistinen suurvalta on etsinyt parasta tapaa turvata vaikutusvaltansa maailmanpolitiikassa.

Vaihtoehtojen etsintää on kuitenkin rajoittanut korostettu parlamentin suvereenisuuden valvominen, mikä on vaikeuttanut Britannian suhdetta eurooppalaisiin yhteistyöpyrkimyksiin. Brexitin yhteydessä kuultu puhe kansallisen itsemääräämisoikeuden palauttamisesta ei siis ole vain viimeaikainen nousevan populismin ilmentymä, vaan sillä on pitkät perinteet Eurooppa-aiheisessa poliittisessa retoriikassa. Esimerkiksi Catherine Ashtonin toimiminen EU:n ulkoasioiden korkeana edustajana vuosina 2009–2014 ei poistanut EU-kriittisten tahojen tunnetta kansallisen itsemääräämisoikeuden ensisijaisuudesta. Muiden EY/EU-maiden näkökulmista katsottuna Britannian on kuitenkin pääsääntöisesti katsottu vahvistaneen yhteisöä, erityisesti yhteiseen ulkopolitiikkaan pyrkimisen kannalta.

Britannian painotukset suhteessa eurooppalaiseen yhteistyöhön, Yhdysvaltoihin ja Kansainyhteisöön ovat vaihdelleet erityisesti pääministerien mieltymysten mukaan. Päinvastaisia esimerkkejäkin toki löytyy. Esimerkiksi Britannian EY-jäseneksi 1970-luvulla vienyt Edward Heath piti yhteisen länsieurooppalaisen rintaman luomista vastavoimana kylmän sodan kaksinapaiselle maailmanjärjestykselle painottaen, että kansallisen suvereeniteetin jako suuremmalle toimijalle auttaisi Britanniaa. Toisaalta Margaret Thatcher puolestaan korosti kansallista suvereniteettia sekä tiiviitä suhteita Yhdysvaltoihin. Thatcher tosin kaatui vallasta nimenomaan Eurooppa-politiikkansa vuoksi.

On selvää, että Brexit kannustaa Britanniaa vahvistamaan jo olemassa olevia suhteita Yhdysvaltoihin. Sotilasliitto Naton kautta maat ovat perinteisesti tehneet tiivistä yhteistyötä turvallisuuden alalla, ja Yhdysvallat on ollut Britannian tärkein kauppakumppani. Pääministeri Theresa Mayn pyrkimykset turvata Britannian suhteet Donald Trumpin hallintoon ovat herättäneet huomiota niin kotimaassa kuin ulkomailla. Sanomalehti Guardianin helmikuun alussa julkaiseman tiedon mukaan kaksi kolmasosaa briteistä pitää Donald Trumpia uhkana kansainväliselle vakaudelle. Silti näyttää siltä, että Britannian luisuu ulkopolitiikassaan lähemmäs toisen maailmansodan jälkeisiä politiikkaansa, missä korostui eurooppalaisen yhteistyön seuraaminen etäältä. Sekä muun Euroopan että Britannian etujen tehokkaampi ajaminen edellyttäisi kuitenkin tiivistä yhteisrintamaa.

Britannia jättäytyy syrjään länsieurooppalaisista pyrkimyksistä

Miksi Britannia edes ajautui syrjään? 1950-luvun alussa Länsi-Eurooppa oli sodan runtelema. Rauhan ja vakauden turvaaminen erityisesti Saksan ja Ranskan välillä ja uuden suursodan välttäminen lähti liikkeelle taloudellisen yhteistyön alueella, jota oli pohjustanut jo 1940-luvun lopussa käynnistetty puolustus-, arvo- ja kulttuuriyhteistyö erilaisten kansainvälisten järjestöjen kautta. Tässä vaiheessa Britannian ulkopoliittinen näkemys painotti ensisijaisesti sekä imperiumin olemassaoloa että Yhdysvallat-suhteen ylläpitoa, joiden nähtiin edistävän Britannian ja Länsi-Euroopan turvallisuutta.

Maan hallitus katsoi valtioiden olevan edelleen ensisijaisesti suvereeneja toimijoita. Erilaisten yhteistyömuotojen olemassaolo erityisesti Länsi-Euroopassa tuki suvereenien valtioiden mahdollisuuksia eheytyä toisesta maailmansodasta. Lisäksi yhteistyön nähtiin auttavan liberaalin kapitalismin ja demokratian sekä toisaalta radikaalin kommunismin välisestä ideologisesta kamppailusta selviytymistä.

Korean sodan puhkeaminen kesällä 1950 alleviivasi kommunismin uhkaa. Suunnitelma Länsi-Euroopan sotilaallisesta yhteistyöstä oli vastaus sekä tarpeelle torjua kommunismia että Yhdysvaltojen vaatimukselle uudelleen aseistaa Länsi-Saksa ja saattaa se NATO:n jäseneksi. Ranskan ulkoministerin René Plevenin ehdotukseen pohjautuvaan Euroopan puolustusyhteisöön (European Defence Community, EDC) olisi kuulunut alkuvaiheessa Ranskan ja Länsi-Saksan lisäksi Italia ja Benelux-maat, ja se olisi sisältynyt muun muassa ylikansallisen eurooppalaisen armeijan. Ranska vastusti suunnitelmia Länsi-Saksan sotilaallisesta varustelusta, ja tarjosi puolustusyhteisöä kevyempänä vaihtoehtona.  

Sopimus Euroopan puolustusyhteisöstä lopulta kariutui 1954, kun Ranskan parlamentti kieltäytyi ratifioimasta sopimusta. Yhtenä syynä oli Britannian poissaolo sopimuksesta, minkä nähtiin rajoittavan yhteisön toimintamahdollisuuksia. 1950- ja 1960-luvuilla erityisesti Belgiassa, Alankomaissa ja Luxemburgissa Britannian toivottiin osallistuvan Länsi-Euroopan lähentymiseen ja siten tasapainottavan Ranskan dominointia sekä Ranskan ja Saksan liian tiivistä lähentymistä.

Britannia painotti niin omaa sotilaallista vapauttaan kuin Naton puitteissa toimimista, mutta kauppasuhteissa oltiin valmiimpia yhteistyöhön. 1950- ja 1960-luvuilla silloiset pääministerit Anthony Eden ja Harold Macmillan määrittelivät brittiasennoitumista Euroopan yhteisöihin. Eden painotti Euroopan vapaakauppajärjestön (EFTA) rakenteita ja jäsenyyttä keinoina vahvistaa Britannian taloutta ja toisaalta maan roolia maailmanpolitiikassa, liikaa rajoittamatta kansallista itsemääräämisoikeutta. Macmillan puolestaan teki erityisesti taloudellisista syistä päätöksen EY-jäsenyyden hakemisesta 1961. Britannian jäsenyys kuitenkin estyi Ranskan vetoon 1963 ja 1967, kun Ranskan presidentti Charles de Gaulle vastusti Britannian liittymistä.

Ulkosuhteissaan yksiäänisen (Länsi-)Euroopan ideaali ja realismi

Ranskan de Gaullen siirtyminen pois vallasta ja Haagin huippukokous 1969 avasivat tien Euroopan yhteisöjen laajentumiselle ja integraatiokehityksen syventämiselle. Tämä koski muun muassa pyrkimyksiä siirtyä kohti paremmin koordinoitua ulkopolitiikkaa jäsenvaltioiden välillä.

1970 julkaistu Davignonin raportti määritteli suuntaviivat niin kutsutulle Euroopan poliittiselle yhteistyölle (European Political Cooperation, EPC). Se rakentui hallitustenvälisen, ei-sitovan konsultaation ja keskustelujen varaan, ja prosessin tehokkuus jäi varsin heikoksi. Yhteistyömuoto lasketaan kuitenkin Maastrichtin sopimuksen (1992) alulle paneman Euroopan unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ensimmäiseksi vaiheeksi.

Britannian näkökulmasta löyhyys ulkopoliittisessa yhteistyössä oli edellytys sille, että yhteistyön muoto saatettiin ylipäänsä hyväksyä: kansallisen itsemääräämisoikeuden korostus erityisesti ulkopolitiikan alueella oli dominoivaa sekä yhteistyötä puoltavien että sitä vastustavien näkökulmasta. Oma roolinsa on myös ollut siinä, millaisten Euroopan yhdentymiseen liittyvien kansainvälisten sopimusten osapuolena Britannia on mielestään ollut tai millaisia muita sopimuksia Euroopan yhdentymisen aikana on ollut esillä. Brexit-äänestys oli hyvä esimerkki siitä, miten nimenomaan kansallisesti rakennetaan tulkintaa kansainvälisestä sopimustilanteesta. Kuten monta kertaa yhdentymishistorian aikana, myös kansainvälisellä paineella voi olla merkitystä.

Heathin konservatiivihallituksen johtamia neuvotteluja maan EY-jäsenyydestä motivoi taloudellisten seikkojen lisäksi tunne siitä, että maan vaikutusvalta maailmanpolitiikassa oli laskemassa. Yhdysvallat ja Neuvostoliitto olivat vakiinnuttaneet asemansa johtavina suurvaltoina, ja Tšekkoslovakian miehitys 1968 koettiin Britanniassakin todisteeksi siitä, että länsieurooppalaiset kansallisvaltiot yksin olivat liian heikkoja vastaamaan kommunismin uhkaan. Lisäksi Britannia arvioi, että liittokansleri Willy Brandtin toteuttama Ostpolitik tarkoitti Euroopan potentiaalisen mahtimaan Länsi-Saksan ulkopolitiikan uudelleenaktivoitumista. Heathin hallitus korosti, että ulkopoliittinen yhteistyö länsieurooppalaisten valtioiden välillä ja Britannian osallistuminen siihen olivat välttämättömiä maan maailmanpoliittisen vaikutusvallan takaamiseksi. Muutoin Britannian ääni ei tulisi kuuluviin. Maa liittyi lopulta EY:n jäseneksi vuonna 1973.

Jäsenyysneuvotteluja koskenut brittiläinen poliittinen debatti pyöri 1970-luvun alussa kuitenkin pitkälti menetetyn suuruuden nostalgisen haikailun ympärillä. Länsi-Euroopan yhteisön jäsenyyden kannattajat uskoivat Britannian saavan lisää vaikutusvaltaa maailmassa, jos maa olisi osa suurempaa poliittista kokonaisuutta. Samalla he korostivat, ettei tämä heikentäisi kansallista itsemääräämisoikeutta. Ylin päätösvalta säilyisi parlamentin ja kabinetin käsissä. Poliittinen, Eurooppa-myönteinen eliitti markkinoi siis Britannian EY-jäsenyyttä sillä, että se palauttaisi  suurvalta-aseman osittain ja vahvistaisi Britannian painoarvoa yhteisön sisällä ja sen ulkosuhteissa.

Vastustajien näkökulmasta jäsenyys Euroopan yhteisöissä oli väistämättä johtamassa kansallisen itsemääräämisoikeuden kaventumiseen. Heistä Britannian piti vaalia ennemmin tiiviitä yhteyksiä Yhdysvaltoihin sekä Kansainyhteisöön tai koettaa edistää eurooppalaista yhteistyötä kevyempien rakenteiden kuten Eftan tai puolustuspolitikkaa kehittäneen Länsi-Euroopan unionin (Western European Union, WEU) kautta.

Kansallisen itsemääräämisoikeuden korostus ei heikkene

Britanniassa suhtautuminen ylikansalliseen päätöksentekoon ulkopolitiikassa on perinteisesti ollut melko kielteistä. Huolimatta EY-jäsenyydestä, ovat britit jatkaneet kansallisen itsemääräämisoikeuden säilyttämisestä puhumista erityisesti ulkopolitiikan alueella, missä ”Euroopan Yhdysvallat” tai ”eurooppalainen federaatio” on esitetty poliittisiksi uhkakuviksi. Britannia liittyi Euroopan yhteisöihin sillä oletuksella, ettei ylikansallinen päätöksenteko ulkopolitiikassa lisääntyisi ainakaan merkittävissä määrin tulevaisuudessakaan.

Britannian EY/EU-suhde kehittyi monimuotoiseksi, ja esimerkiksi talouden kannalta Britannia on hyötynyt EU:n tarjoamista sisämarkkinoista. Vastahakoisuus on esiintynyt keskeisissä isoissa poliittisissa teemoissa. Britannia on esimerkiksi ollut haluton luomaan EU:sta yhtenäistä turvallisuuspoliittista toimijaa, joten Brexit saattaa aiheuttaa tässä muutoksia ajan myötä.

Britannialle on ollut edelleen keskeistä huolehtia läheisestä suhteesta Yhdysvaltoihin, ja maat ovatkin kulkeneet rinta rinnan sellaisissa vaikeissa poliittisissa kysymyksissä kuten Irakin sodan kohdalla. Huolimatta ajoittain varsin EU-myönteisistä hallituksista, asenne-erot keskeisiin poliittisiin teemoihin kuten juuri Irakin sotaan ja yhteiseen valuuttaan ovat kuitenkin ruokkineet pitkään olemassa ollutta eurokriittistä kehitystä. Euroopan talouskriisi ei ole ainakaan auttanut hälventämään epäluuloja. Pakolaiskriisi toimi niin sanottuna viimeisenä iskuna.

Asenne itsemääräämisoikeuteen on kuplinut jatkuvasti taustalla, kuten nähtiin esimerkiksi 2000-luvun alun EU:n perustuslaillista sopimusta koskevissa poliittisissa keskusteluissa. Julkinen kritiikki EU:n samanaikaista laajentumista kohtaan oli huomattavasti vähäisempää kuin kritiikki koskien perustuslaillista sopimusta, jonka nähtiin kaventavan parlamentin ja hallituksen päätösvaltaa Britannian ulkopoliittisiin linjauksiin.

Perustuslaillinen sopimus oli niin iso asia, että julkinen ja lopulta poliittinenkin ilmapiiri kääntyi kansanäänestyksen järjestämisen puolelle. Perustuslaillinen sopimus ehti kuitenkin kaatua jo ennen kansanäänestyksen toteuttamista, kun sopimus osoittautui liian vaikeaksi palaksi myös monelle muulle jäsenmaalle. Kuten Britannian EU-kansanäänestystä edeltäneet keskustelut osoittivat, parlamentin itsemääräämisoikeuden rooli Britannian poliittisessa perinteessä on erittäin huomattava.

Myös Euroopan yhdentymiskehityksessä mukana olemista kannattaneet ovat perinteisesti korostaneet, ettei Britannia hyväksy sellaista eurooppalaista poliittista unionia, jossa ylin päätösvalta ulkopolitiikassa siirtyisi pois Britannian käsistä. Näin ei toki muodollisesti ole käynytkään, vaan ulkopoliittisista linjauksista sovitaan edelleen jäsenmaiden hallitusten välisissä neuvotteluissa. Saksan pitäessä unionin johtoasemaa Britannia ei kuitenkaan usein ole saanut sellaista painoarvoa minkä se historiansa valossa mielestään ansaitsisi. Pitkän linjan historiallisessa kehityksessä Brexit voidaankin nähdä monien patoumien purkautumisena: oman aseman suhteellinen heikkous ja toisaalta EU:ssa nähdyt negatiiviset piirteet. Yhden maan omintakeisuus törmää kuitenkin globalisaation jatkumiseen.

Brexit, Trump ja epävarmuus Britannian ulkopoliittisesta roolista

Britannian ulkopoliittisen epävarmuuden tilassa ei ole mitään uutta, vaan se näyttää olevan pikemminkin osa pitkäaikaista prosessia. Tähän on kuulunut niin imperiumin rapistuminen ympäriltä kuin uuden paikan etsiminen maailmasta.

Britannia on maantieteelliseen kokoonsa ja väestömääräänsä nähden edelleen suhteellisen voimakas toimija kansainvälisissä asioissa, ja esimerkiksi Euroopan turvallisuuspoliittisessa yhteistyössä Britannia tulee jatkossakin toimimaan keskeisessä roolissa. Pidättäytyminen vuonna 2013 osallistumasta Syyrian konfliktiin sai maan ulkopoliittisen roolin toviksi pysähtyneisyyden tilaan, mutta tämä tilanne tuskin tulee jatkumaan. Maan on yksinkertaisesti pakko osallistua aktiivisesti erilaisten kansainvälisiä suhteita uhkaavien haasteiden ratkomiseen, jotta britit kykenevät säilyttämään oman painoarvonsa. Erilaiset talouden esteet olisivat myös myrkkyä.

Britannia ja Yhdysvaltojen nykyhallinto eivät ehkä ole ideologisesti toisiaan vastaavia, mutta käytännössä kumpaakin maata hyödyttää erityissuhteen jatkaminen. Mutta kuten The Economistissa kannustettiin, Britannian pitäisi pyrkiä dialogiin Donald Trumpin hallintoon samaan tapaan kuin Angela Merkel puhui: tietyn arvopohjan edistämisen kautta. Samaan aikaan Trumpin hallinto tarvitsisi liittolaista EU:sta, eikä niinkään sen ulkopuolelta.

Jos Britannia haluaa edelleen esiintyä vapaan demokratian ja liberalismin puolestapuhujana sekä saada äänensä tehokkaasti kuuluviin, sen tulee olla tarkkana miten aikoo toimia Yhdysvaltojen kanssa ja miettiä tarkkaan, millaista roolia se haluaa Brexitin jälkeisessä EU:n yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Ylikansallinen päätöksenteko koettiin olevan ajan henki jo 1940-luvun Britanniassa, ja nykyhetken haasteet vain korostavat tämän tarpeellisuutta. Britannian paikka maailmassa kulkee jatkossakin Euroopan kautta.