Yhdysvaltojen toisen maailmansodan jälkeisen ulkopolitiikan pääarkkitehteihin kuulunut Henry Kissinger keskusteli kesäkuussa 2012 Puolan silloisen ulkoministerin Radoslaw Sikorskin kanssa Yhdysvaltojen ja Euroopan unionin välisistä suhteista. Kuva: Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland

Keskeisimpiä Yhdysvaltojen ajaman kansainvälisen kauppapolitiikan ilmenemismuotoja ovat monimutkaiset tuotanto- ja arvoketjut sekä entistä syvempi globaali erikoistuminen. Tätä nykyä valtiot keskittyvätkin tuotannossaan entistä tarkemmin rajattuihin hyödykkeisiin. Monesti valmiin lopputuotteen takaa löytyy lukemattomia välituotteita ja palveluja, joiden alkuperä jakautuu ympäri maailman.

Pohjimmiltaan erikoistuminen on johtanut kansainvälisen kaupan kasvuun. Tätä taustaa vasten Yhdysvaltain presidentti Donald Trumpin kansainvälistä kauppaa koskevat lausunnot tuntuvat harkitsemattomilta. Trumpin nykyiseen kauppapoliittiseen regiimiin – kansainvälisen kaupan ympärille rakentuneisiin normeihin, sääntöihin ja päätöksentekomenetelmiin – kohdistama kritiikki onkin kirvoittanut keskustelun siitä, onko Yhdysvallat irtautumassa kansainvälisiä tuotanto- ja arvoketjuja tukeneesta politiikastaan ja palaamassa kohti kansallisia arvoketjuja.

Ajatus tuntuu yllättävältä. Viime kädessä yhdysvaltalaisetkin yritykset ovat hyötyneet pitkälle kehittyneestä kansainvälisestä erikoistumisesta ja yhä monimutkaisemmista tuotanto- ja arvoketjuista. Arvoketjujen monimutkaistumista on tukenut myös internetin mukanaan tuoma tiedon siirtämisen vaivattomuus, jonka seurauksena yritysten toiminta on muuttunut entistä vähemmän riippuvaiseksi maantieteestä. Yritykset ovat tyypillisesti siirtäneet vähäisen arvonlisäyksen ja tuottavuuden toimintansa halpatuotantomaihin, kun taas ydintoiminnot (kuten päämajat ja T&K-toiminnot) pysyvät kehittyneissä valtioissa. Tämä voimakas erikoistuminen ja yritysten tuotantoketjujen kansainvälistyminen alkoivat kiihtyä viimeistään 1960-luvulla.

Monimutkainen kansainvälinen todellisuus on luonut sisäsyntyisen kysynnän valtioiden välisen kauppapolitiikan koordinaatiolle, jonka takuumiehenä Yhdysvallat on toiminut näihin päiviin asti. Maailman kauppajärjestö WTO:n kaltaiset kansainväliset organisaatiot sekä lukuisat vapaakauppasopimukset ovat tämän koordinaation ilmeisimpiä elementtejä.

Yhdysvallat ylläpitää järjestystä kauppapolitiikassa

Pitkään läpi kylmän sodan ja sitä seuranneen taloudellisen liberalismin nousukauden vaikutti siltä, että Yhdysvaltojen pitkän linjan strategia taloudellisissa ulkosuhteissa onnistui. Yhdysvaltojen tapa sitouttaa pienemmät valtiot sille suotuisaan kansainvälisen talouden järjestykseen vapaakaupan ja markkinatalouden keinoin tarjosi monille valtioille niin houkuttelevan mahdollisuuden, että siihen tartuttiin. Monesti nämä kumppanuudet olivat materiaalisesti ja hyvinvoinnilla mitattuna kohtalaisen avokätisiä pieniä valtioita kohtaan. Esimerkiksi Länsi-Saksan ja Japanin kaltaiset valtiot ulosmittasivat kumppanuudesta suuren hyödyn esimerkiksi bruttokansantuotteen kasvulla mitattuna.

Aihetta runsaasti tutkineen professori John Ikenberryn mukaan (ks esim. tämä artikkeli) suurvallan potentiaaliset strategiat suuria sotia seuraavassa uudelleenjärjestelyssä voidaan jakaa dominointiin, vetäytymiseen ja pyrkimyksiin muuttaa johtoasemansa laajemmaksi valtioiden välisiä suhteita määrittäväksi voimaksi. Viimeksi mainittu strategia paistaa läpi Yhdysvaltojen toiminnasta.

Sinänsä Yhdysvaltojen taloudellisten ulkosuhteiden linja toisen maailmansodan jälkeen ei ole eronnut yleisestä valtioiden välisestä tarpeesta kontrolloida kansainvälistä tilaa. Kysymys kansainvälisestä järjestyksestä on ollut aina läsnä valtioiden välisissä suhteissa. Kansainvälisen kaupan järjestystä lisäävä luonne on vanha idea, joka tunnettiin jo 1500-luvulla Euroopassa. Yhdysvalloille ulkomaankauppa oli toisen maailmansodan jälkeen osin käytännöllinen ja osin periaatteellinen instrumentti vakauden edistämiseen. Keskiössä tässä politiikassa oli nopeiden taloudellisten pikavoittojen sijaan rakentaa pitkäjänteisesti Yhdysvalloille suotuisaa kansainvälistä järjestystä ja tätä heijastaen kauppapoliittista regiimiä.

Jos tämä ajatus oli kirkas toisen maailmansodan jälkeen, sitä sen luulisi olevan korostuneesti nykyään, koska valittu politiikka on vuosikymmeniä muokannut kansainvälisiä suhteita. Maailmantalous on (ainakin vielä) avoimempi kuin toisen maailmansodan jälkeen, ja kuten edellä mainittiin, erikoistuminen hienostuneempaa sekä arvo- ja tuotantoketjut pidemmälle jalostuneita.

Yhdysvaltojen pitkän linjan strategia jatkui vielä presidentti Barack Obaman presidenttikausina. Edellä mainittu on paistanut läpi niistä tavoitteissa, jotka Yhdysvallat on kauppapolitiikalleen asettanut ja ääneen lausunut esimerkiksi kesän 2015 Trade Promotion Authority (TPA) -laissa.

Tavoitteita punnitessa on hyvä myös huomioida, että Yhdysvallat on maailman suurin palveluiden viejä ja tuoja sekä monien maailman suurimpien teknologiayritysten että kaikkein kansainvälistyneimpien yritysten kotimaa. Lisäksi se on vastannut, vähän vertailuvuodesta riippuen, noin neljänneksestä ulospäin suuntautuneista investoinneista maailmassa. Yksin vuonna 2014 yhdysvaltalaiset investoinnit tukivat yli neljää miljoonaa työpaikkaa Euroopassa.

TPA:n perusteella Yhdysvaltojen kauppapolitiikan voinee hieman karkeasti jakaa kuuteen yleiseen periaatteeseen: laajempaan markkinoillepääsyyn, palvelukaupan vapautumiseen, sääntely-yhteistyöhön, internetin sekä rajat ylittävien tietovirtojen ja kansainvälisten arvoketjujen vahvistamiseen, investointeja koskevien sääntöjen luomiseen ja muihin sääntöperusteisuutta edistäviin toimiin.

On tuntunut luontevalta olettaa edellä mainitun kaltaisten ideaalityyppien sopivan mainiosti Yhdysvaltojen kauppapolitiikan arviointiin. Kuitenkin seuratessa nykytilannetta tuntuu ensimmäistä kertaa siltä, että yksitellen näistä tavoitteista on irtisanouduttu tai nykyhallinto on tietoisesti ottanut niihin etäisyyttä.

Kansallisissa arvoketjuissa kukaan ei voita

Kansainvälistä kauppaa ei voi kutsua intuitiiviseksi tai selkeäksi kokonaisuudeksi. Tästä monimutkaisuudesta herää kahdenlaisia ajatuksia. Yhtäältä monimutkainen sosiaalinen todellisuus on lisännyt kysyntää regiimille, jonka avulla valtiot voivat koordinoida kansainvälistä kauppaa. Toisaalta tämä regiimi seuraa muodoltaan valtioiden sisällä politiikkalinjauksiin vaikuttavien yksilöiden ja sosiaalisten ryhmien tarpeita, jotka puolestaan edeltävät valtiotasoista politiikkaa.

Lyhykäisyydessään ensiksi mainittu on korostunut Yhdysvaltojen tavassa lisätä järjestystä kansainvälisiin suhteisiin kauppapolitiikan keinoin. Viimeksi mainittu puolestaan tarkoittaa sitä, että suurien ja vaikutusvaltaisten valtioiden sisäisillä ryhmillä on paljon voitettavaa kauppapoliittisessa regiimissä. Suurille yrityksille ja erilaisille etujärjestöille ei ole nimittäin aivan yhdentekevää, mistä kauppapolitiikan areenoilla sovitaan. Kaikkein vahvimman valtion eli Yhdysvaltojen yrityksetkin ovat saaneet Yhdysvaltain kauppaviranomaisesta vaikutusvaltaisen asiamiehen. Vaikka useiden valtioiden välisessä vuorovaikutuksessa yksittäisen valtion itsenäinen päätöksenteko on osin rajoittunutta eivätkä aikaansaadut neuvottelutulokset heijasta yksiselitteisesti minkään toimijan preferenssejä, lienee selvää, että kauppapoliittisen regiimin neuvottelutulokset eivät ole ainakaan täysin Yhdysvaltoja ja sen yrityksiä vastaan.

Tästä huolimatta Yhdysvallat on ottanut etäisyyttä niihin taloudellisten ulkosuhteiden painotuksiinsa, jotka ovat pitemmällä aikavälillä ohjanneet sen käytännöllistä toimintaa kauppapoliittisessa regiimissä. Onko siis todella niin, että Yhdysvallat kääntää selkänsä regiimille, jonka eteen se on tehnyt töitä yli puoli vuosisataa?

Yhdysvaltalaisella elinkeinoelämällä olisi pelkkää hävittävää ratkaisussa, jossa kansainvälisesti optimoidun arvoketjun sijaan tuotanto nojaisi pääasiassa Yhdysvaltojen sisältä tuleviin välituotteisiin ja palveluihin. Tuotannon kansainvälistyminen on tukenut suuresti yhdysvaltalaisyritysten kilpailukykyä ja tehokkuutta. Kansallisessa arvoketjussa lopputulema olisi päinvastainen.

Näin ollen siirtyminen kansallisiin arvoketjuihin olisi yllättävää. Käytännöllisesti katsoen kansainvälisistä arvoketjuista siirtyminen kohti kansallisia arvoketjuja olisi niin suuri loikka, ettei siihen vaadittavaa poliittista pääomaa löydy edes Yhdysvaltain presidentiltä.