Presidentti Niinistö ja Naton pääsihteeri Stoltenberg tervehtivät vuoden 2017 Münchenin turvallisuuskonferenssissa. Kuva: Tasavallan presidentin kanslia, Flickr.

Puolustuspoliittisesta yhteistyöstä on tullut veturi Suomen kansainvälisen aseman rakentamisessa, mikä heijastaa syvää muutosta maan turvallisuuspolitiikassa. Suomi on kansainvälisessä puolustuspolitiikassaan entistä valtavirtaisempi toimija, ja se on tasaisesti riisunut vanhaan puolueettomuusasemaan liittyneitä erityispiirteitä sopeutuakseen turvallisuusympäristön muutoksiin.

Iso osa suomalaisesta turvallisuuspoliittisesta keskustelusta on keskittynyt nahistelemaan sotilaallisesta liittoutumisesta ja liittoutumattomuudesta. Tämä sinänsä tärkeä mutta yksipuolinen keskustelu on johtanut siihen, että Suomen turvallisuuspolitiikassa viimeisenä parina vuosikymmenenä tapahtunutta muutosta ei olla kenties täysin ymmärretty. Suomalainen jatkuvuuksia ja pitkiä linjoja korostava puhetapa on myös omiaan hämärtämään politiikassa tapahtuvaa liikettä. Vaikka Suomen kansainvälinen status – sotilaallinen liittoutumattomuus / sotilasliittoon kuulumattomuus – on pysynyt viimeiset reilu 20 vuotta osapuilleen samana, pinnan alla on tapahtunut paljon.

Tämä kirjoitus tarkastelee Suomen turvallisuuspolitiikan muutosta kansainvälisen puolustusyhteistyön kehittymisen näkökulmasta. Huolimatta Suomen pitäytymisestä sotilasliittojen ulkopuolella maan turvallisuuspolitiikassa on tapahtunut huomattava muutos. Sotilaallinen liittoutumattomuus on entistä vähemmän Suomen turvallisuuspoliittisen toiminnan peruslähtökohta, ja Suomi on tasaiseen tahtiin karistanut entisen puolueettoman maan ominaispiirteitä pois harteiltaan. Samalla puolustuspolitiikan rooli turvallisuuspolitiikan kokonaisuudessa on muuttunut. Ulkopolitiikalla ei enää ole monopolia Suomen kansainvälisissä suhteissa, vaan yhä keskeisempi osa Suomen ulkosuhteista liittyy maan puolustuskyvyn ylläpitämiseen ja parantamiseen – toisin sanoen puolustuspolitiikkaan.

Suomen turvallisuuspolitiikan muutos tulee selvästi ilmi, kun vertaa nykyistä puolustuspoliittista yhteistyötä ja puolustuspolitiikan roolia 1990-lukuun, jolloin liittoutumattomuusajattelu ja turvallisuuspolitiikan perinteinen työnjako olivat vielä valloillaan.

Ulkopolitiikka + puolustuspolitiikka = turvallisuuspolitiikka

Eräs tapa hahmottaa turvallisuuspolitiikan muutosta on tarkastella itse käsitettä ja sitä, mistä sen on perinteisesti katsottu koostuvan. Turvallisuuspolitiikan käsite vakiintui suomalaiseen keskusteluun 1960-luvun puolivälissä. Turvallisuuspolitiikan ymmärrettiin koostuvan yhtäältä ulkopolitiikasta ja toisaalta puolustuspolitiikasta tai maanpuolustuksesta. Ulkopolitiikka oli turvallisuuspolitiikan kansainvälinen dimensio puolustuspolitiikan muodostaessa kokonaisuuden kansallisen osan. Ulkopolitiikkaa pidettiin lisäksi puolustuspolitiikkaa tärkeämpänä; jälkimmäisen tehtävä oli luoda edelliselle liikkumatilaa ylläpitämällä sotilaallista pelotetta.

Tämä perinteinen näkemys oli vallitseva vielä 1990-luvulla. Esimerkiksi maanpuolustuskursseja varten laaditussa Tietoa kokonaismaanpuolustuksesta 1996 -teoksessa todettiin, että Suomen kansainvälinen turvallisuuspolitiikka oli ”lähes yksinomaan” ulkopolitiikkaa. Ensimmäisessä, vuonna 1995 julkaistussa turvallisuuspoliittisessa selonteossa kansainvälinen puolustuspolitiikka ja puolustuspoliittinen yhteistyö nähtiin lähinnä materiaaliyhteistyönä Pohjoismaiden välillä ja EU:n piirissä.

Liittoutumattomuusajattelu voimissaan 1990-luvulla

Puolustuspolitiikan kansainvälistymiselle alkoi kuitenkin 1990-luvun edetessä tulla ulkoisia ärsykkeitä. Nato esitteli rauhankumppanuusohjelmansa, epävakaalla Länsi-Balkanilla käynnistettiin rauhanturva- ja kriisinhallintaoperaatioita ja Euroopan unionin puolustuspoliittinen ulottuvuus alkoi kehittyä. Ne kaikki käynnistivät Suomen turvallisuuspolitiikassa muutoksia, jonka lopullista laajuutta silloiset politiikantekijät tuskin arvasivat.

Poliittisen kentän suhtautuminen uusiin aloitteisiin oli kaksijakoista. Yhtäältä ulko- ja puolustusministeriöt ajoivat puolustuspolitiikan kansainvälistymistä. Myös Paavo Lipposen hallitus – pääministeri itse etunenässä – sekä presidentti Martti Ahtisaari olivat aktiivisia kansainvälistymisen kannattajia. Perinteisellä puolueettomuusajattelulla, johon sisältyi puolustuksen vahva kansallinen painotus, oli Suomessa kuitenkin edelleen tukijansa.

Suomi päätti osallistumisestaan Naton rauhankumppanuusohjelmaan jo Esko Ahon hallituksen aikana vuonna 1994. Pääministeri Aho ja ulkoministeri Heikki Haavisto suhtautuivat varsin myönteisesti ohjelmaan osallistumiseen. Kaikki eivät olleet yhtä myötämielisiä. Keskustan presidentinvaaliehdokas Paavo Väyrynen vastusti kumppanuusohjelmaan osallistumista, kuten myös vihreät. Lopulta Suomen osallistumista lykättiin vuoden 1994 presidentinvaalien yli. Aluksi Suomi rajasi osallistumisensa matalan tason poliittisiin kysymyksiin, kuten pelastustoimiin, rauhanturvakoulutukseen ja ympäristötuhojen torjumiseen. Sotaharjoituksiin ei ollut tarkoitus osallistua. Puolueettomuusajattelulla oli vielä tenhoa, vaikka doktriinista oli EU-jäsenyyden myötä luovuttu. Suomen Nato-suhteen alku olikin varovainen.  Sivuhuomiona voidaan todeta, että tätä taustaa vasten on jokseenkin mahdoton ajatus, että 90-luvun puolivälin Suomi olisi ollut valmis hakemaan Nato-jäsenyyttä.

Suomella oli lisäksi kiinnostusta jatkaa rauhanturvaamis- ja kriisinhallintatoimintaa myös kylmän sodan jälkeisessä maailmassa. Osallistuminen Nato-johtoisiin operaatioihin Länsi-Balkanilla ei sujunut kuitenkaan täysin kivuitta. Päävastuun operaatioista kantoi nimittäin Nato, ja silloinen rauhanturvalaki ei sallinut Suomen osallistumista muuta kuin YK:n ja Etyjin johtamiin operaatioihin. Lakia piti siis muuttaa. Muutosta vastustivat niin rauhanturvan militarisoimista pelänneet vihreät, vasemmistoliitto kuin liittoutumattomuuden pysyvyydestä huolta kantanut, kokoomuslaisen Kalevi Lammisen johtama puolustusvaliokunta. Samoilla linjoilla oli aluksi myös keskusta, joka kuitenkin myöhemmin kääntyi uuden lain kannalle. Lopulta rauhanturvalakia muutettiin. Kyseessä oli ensimmäinen lakimuutos, jolla selkeästi lisättiin Suomen liikkumatilaa uudenlaiselle politiikalle, joka ei kenties olisi sopinut perinteisen puolueettoman maan imagoon.

1990-luvun lopulla Suomi oli aktiivinen EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) kehittämisessä. Suomi – Ruotsin ohella – ajoi kehittyvää politiikanalaa kriisinhallinnan suuntaan. Yksi motiivi tälle politiikalle oli varmistaa, ettei keskustelu EU:ssa siirry entisille puolueettomille kiusalliseen kysymykseen: yhteiseen puolustukseen. Huomionarvoista on se, että Suomen toimintaa YTPP:n suhteen ohjasi vahvasti sotilaallinen liittoutumattomuus. Vielä 2000-luvun alussa EU:n perustuslakineuvotteluiden yhteydessä liittoutumattomuus vaikutti Suomen politiikkaan paljon; Suomi ei halunnut EU:n perussopimukseen mainintaa sotilaallisen avun automatiikasta muun muassa siksi, että maa oli sotilaallisesti liittoutumaton.

Pikakelaus 2010-luvulle

2000-luvun ensimmäisenä vuosikymmenenä Suomen kansainvälinen puolustuspolitiikka kasvoi tasaisesti. Aina vuosikymmenen loppupuolelle merkittävä osa yhteistyöstä varsinkin Naton puitteissa nivoutui kriisinhallintaan ja erityisesti ISAF-operaation ympärille. Vuosikymmenen loppupuolelle tultaessa kustannuspaineet alkoivat nousta merkittäväksi motiiviksi syventää yhteistyötä. Vuonna 2008 pohjoismaista puolustuspoliittista yhteistyötä alettiin vahvemmin nostaa Suomen turvallisuuspolitiikan agendalle. EU:n niin kutsuttujen taisteluosastojen perustaminen taas ajoi Suomea jälleen muuttamaan lainsäädäntöään vähemmän sitovaksi; rauhanturvalaki korvautui kriisinhallintalailla, jossa operaatioihin osallistumiseen ei enää tarvittu YK:n tai Etyjin mandaattia.

Todellinen muutos kansainvälisessä puolustuspolitiikassa on kuitenkin tapahtunut 2010-luvulla. Muutoksen määrä ja laatu paljastuvat, kun niitä peilataan tekstin alussa esitettyihin 1990-luvun lähtökohtiin. Turvallisuusympäristön kiristyminen ja erityisesti Venäjän itsevarmempi politiikka ovat luoneet uuden uhkavetoisen kannustimen yhteistyön syventämiselle.

Selontekotasolla – erityisesti vuoden 2012 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa ja vuoden 2017 puolustuspoliittisessa selonteossa – puolustuspoliittista yhteistyötä kuvataan täysin eri tavalla kuin aikaisemmin. Molemmissa esimerkiksi sanotaan suoraan, että aktiivinen yhteistyö edesauttaa poliittisen tuen ja sotilaallisen avun saantia kriisitilanteessa. Käytännön muutosta avunantoasiassa alleviivasi presidentti Sauli Niinistön vierailu Valkoisessa talossa. Yhdysvaltain presidentti Donald Trumpin ja Niinistön lehdistötilaisuudessa nousi esiin kysymys Yhdysvaltojen mahdollisesta tuesta tilanteessa, jossa Suomen ja Venäjän suhteet huononisivat. Jo se, että kriisinaikaiseen tukeen ylipäätään viitataan, kielii isosta muutoksesta niin Suomen asemassa kuin Suomen ja Yhdysvaltain välisissä suhteissa.

Selvä esimerkki muutoksesta on Nato-yhteistyön syvyys. Kumppanuus on elänyt ajassa ja siirtynyt kriisinhallinnasta yhä enemmän puolustuskyvyn tukemiseen. Varovaisesta kumppanista on tullut vahvistettu kumppani. Harjoitukset Naton ja yksittäisten Nato-maiden kuten Yhdysvaltojen kanssa ovat arkipäivää, vaikka kumppanuusohjelmaan liityttäessä niistä haluttiin pidättyä. Yhteistyön syventäminen – kuten uudenlaisiin harjoituksiin osallistuminen tai isäntämaasopimus – on herättänyt vastustusta osassa suomalaista poliittista kenttää. Olennaista on kuitenkin se, että kun yhteistyötä on lopulta päädytty syventämään, vastustus on lähestulkoon aina lakannut.

Usean vuoden hiljaiselon jälkeen Suomi on jälleen alkanut entistä voimakkaammin painottaa EU:n puolustuspolitiikan kehittämistä. EU:n puolustuksellista luonnetta on muun muassa korostettu yhä enemmän. Nihkeistä sanamuodoista huolimatta Suomessa tunnustetaan Lissabonin sopimukseen liittyvät vastuut, vaikka esimerkiksi presidentti Niinistö on tehnyt selkeän eron turvatakuiden ja avunannon välille.

Myös Suomen liikkumatilaan liittyvät lainsäädäntömuutokset ovat jatkuneet, mikä liittyy tiiviisti EU:n turvallisuuspolitiikan kehittymiseen, erityisesti Lissabonin sopimukseen. Huomattavin hanke on ollut eduskunnan kesäkuussa hyväksymä lakimuutos sotilaallisen avun antamisesta ja vastaanottamisesta. Huomattavaa on se, että muutos voidaan asettaa osaksi pitkää jatkumoa, jossa entinen puolueeton maa on kasvattanut kasvattamistaan mahdollisuuksia toimia kansainvälisessä politiikassa myös sotilaallisella rintamalla.

Kohti valtavirtaa

Suomi on puolustuspolitiikassaan edelleen jossain määrin omalaatuinen toimija. Harvassa ovat eurooppalaiset maat, joiden puolustus nojaa yleiseen asevelvollisuuteen perustuvaan aluepuolustusjärjestelmään. Mitä kansainväliseen puolustuspoliittiseen yhteistyöhön tulee, Suomi on kuitenkin kasvavissa määrin valtavirran eurooppalainen toimija.

Toisin kuin vielä 1990- ja osittain 2000-luvulla, liittoutumattomuus on entistä vähemmän Suomen turvallisuuspolitiikan rajoittava lähtöpiste. Tällä hetkellä Suomi toimii puolustuspolitiikassaan yhä enemmän läntisiin rakenteisiin sitoutuneena toimijana ja kumppanina – sotilasliittoon kuulumattomuudesta huolimatta. Tämä näkyy muun muassa suomalaisissa ulkopoliittisissa kannanotoissa. Vaikka virallisissa turvallisuuspolitiikkaa käsittelevissä asiakirjoissa, kuten hallitusohjelmissa ja selonteoissa, on viittaukset Suomen sotilasliittoon kuulumattomuuteen, viitteet liittoutumattomuuteen ovat esimerkiksi kadonneet presidentti Niinistön puheista lähestulkoon kokonaan.

Takana onkin kolmelle vuosikymmenelle sijoittunut trendi, jossa entisen puolueettoman maan erityispiirteitä on hiljalleen karsittu aktiivisemman kansainvälisen toiminnan tieltä. Sotilaallisesti liittoutumaton Suomi vuonna 1995 on erilainen toimija kuin sotilasliittoon kuulumaton Suomi vuonna 2017.

Lopuksi on syytä palata turvallisuuspolitiikan käsitteeseen ja sen sisältöön. Perinteinen jako kansainvälisen ulkopolitiikan ja kansallisen puolustuspolitiikan välillä on vanhentunut. Puolustuspolitiikka on noussut ulkopolitiikan rinnalle osaksi kansainvälistä turvallisuuspolitiikkaa, ja itse asiassa puolustusyhteistyöstä on viime vuosina tullut Suomen kansainvälisen toiminnan veturi. Kireä turvallisuuspoliittinen tilanne on johtanut siihen, että yhteistyön poliittinen merkitys on kasvanut huimasti. Puolustuspoliittisella yhteistyöllä ei pelkästään vahvisteta Suomen puolustuskykyä vaan rakennetaan myös maan kansainvälistä asemaa osana läntisten demokratioiden joukkoa.

Artikkeli perustuu kirjoittajan toukokuussa 2017 julkaistuun ja puolustusministeriölle laadittuun tutkimukseen ”Koskiveneellä kohti valtavirtaa: Suomen puolustuspolitiikka kylmän sodan lopusta 2010-luvun kiristyneeseen turvallisuusympäristöön”.