Yhdysvaltain ja Meksikon lähtökohdat ja tavoitteet vapaakauppasopimus Naftan uudelleenneuvotteluissa eroavat monilta osin, samoin kuin se miten Nafta on tähän asti maihin vaikuttanut. Parhaimmillaan uudelleenneuvottelut tarjoavat väylän sopimuksen päivittämiseen tälle vuosituhannelle. Pahimmillaan neuvottelijat ajautuvat umpikujaan ja koko sopimus hajoaa.

Maailman suurin vapaakauppablokki Nafta (North American Free Trade Agreement, esp. Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN) astui alkujaan voimaan 1.1.1994 Yhdysvaltojen, Kanadan ja Meksikon välille. Alkuperäinen Nafta rakennettiin aiemmin vuonna 1988 voimaan tulleen Yhdysvaltojen ja Kanadan välisen vapaakauppasopimuksen perustuksille.

Nafta-neuvottelupöytiin palaamista alettiin valmistella välittömästi Donald Trumpin voitettua Yhdysvaltain presidentinvaalit. Vaalikampanjansa aikana Trump puhui näkyvästi koko sopimuksen lakkauttamisesta. Sittemmin tuore presidentti on tyytynyt siihen, että sopimuksen sisältö neuvotellaan uudelleen. Trumpin Naftaan kohdistama kritiikki on johdonmukaisesti kohdistunut etunenässä Meksikon suuntaan ja aika ajoin valittu retoriikka on pysynyt vain vaivoin diplomatian rajamailla.

Naftan uudelleenneuvottelu alkoi elokuussa 2017. Neuvottelijoiden varsin optimistiselta kuulostava tavoite on saattaa uudistunut sopimus voimaan vuoden 2018 loppuun mennessä. Odotettavissa on yhdeksän neuvottelukierrosta, joista neljäs ja viimeisin kierros käytiin lokakuun puolivälissä. Neuvotteluissa pöydällä on useita kiistanalaisia teemoja, kuten sopimukseen sisällytetyt niin sanotut alkuperäsäännöt sekä riitojen ratkaisussa sovellettavat mekanismit.

Meksikon ja Kanadan yllätykseksi Yhdysvallat on pitänyt neuvotteluissa tähän asti varsin matalaa profiilia, vaikka alkujaan neuvottelupöytiin päädyttiin nimenomaan Yhdysvaltojen aloitteesta. Erityisesti Yhdysvaltojen ulostulot ja konkreettiset neuvottelutarjoukset ovat tähän asti olleet niukanlaisia etukäteen kaikkein kiistanalaisimpina pidetyistä kysymyksistä. Näin on ollut etenkin alkuperäsääntöjen, kauppataseen tasapainon ja työhön liittyvän sääntelyn kohdalla.

Meksikossa spekuloidaan, että Yhdysvaltojen tähänastinen passiivisuus saattaa olla myös taktinen veto. Meksikossa käydään presidentin- ja parlamenttivaalit heinäkuussa 2018, joten Yhdysvaltojen intresseissä lienee käydä omalta kannaltaan tärkeimmät neuvottelut mahdollisimman lähellä vaalipäivää.

Yhdysvaltojen uusvanhat huolenaiheet

Yhdysvaltain presidentti Donald Trump on ilmaissut tyytymättömyytensä maansa kauppapolitiikkaan jo republikaanien esivaalien aikana. Trump kritisoi Naftan ja Tyynenmeren valtioiden välillä neuvotellun TPP:n kaltaisia vapaakauppasopimuksia erityisesti siitä, että ne heikentävät Yhdysvaltojen valmistavan teollisuuden asemaa ja johtavat työpaikkojen karkaamiseen kolmansiin valtioihin. Näkemykselle löytyy kaikupohjaa myös tavallisten yhdysvaltalaisten keskuudesta. Esimerkiksi aikakauslehti The Atlanticin ja Brookings-tutkimuslaitoksen kanssa yhteistyötä tekevän PRRI-tutkimuslaitoksen kesäkuun 2016 kyselyssä pieni enemmistö Yhdysvaltojen väestöstä arvioi, että kansainvälinen kauppa johtaa työpaikkojen siirtymiseen ulkomaille ja palkkojen alenemiseen Yhdysvalloissa.

Kun Naftasta alkujaan sovittiin 1990-luvulla, ymmärrettiin Yhdysvalloissa hyvin asetelman monimutkaisuus. Ensimmäistä kertaa Yhdysvallat oli neuvottelemassa vapaakauppasopimusta itseään huomattavasti köyhemmän valtion kanssa. Esimerkiksi Council on Foreign Relationsin Edward Aldenin mukaan sopimukseen syntyhetkellä kohdistuneet huolenaiheet olivat hyvin samansuuntaisia kuin Trumpin nykyinen kritiikki. Pelkona oli, että Nafta tarjoaisi yhdysvaltalaisyrityksille helpon väylän siirtää matalan tuottavuuden toimintojaan Meksikoon.

Trumpin omaleimainen kauppapolitiikka

Tiivistäen voidaan sanoa, että Yhdysvaltojen tavoitteet Naftan uudelleenneuvotteluissa sisältävät sekä laajan kirjon melko valtavirtaisia kauppapolitiikan painotuksia että muutaman omaleimaisen tavoitteen.

Työpaikkojen menettämisen lisäksi Trumpin vapaakauppapuheenvuoroissa on korostunut kysymys valuutasta ja valuuttamanipulaatiosta. Trump on muun muassa nimennyt valuuttamanipulaatiota koskevien kirjausten puuttumisen TPP-sopimuksen suurimmaksi puutteeksi. Näkemys on ongelmallinen kansainvälisten instituutioiden työnjaon näkökulmasta, sillä perinteisesti valuuttoihin liittyvien kysymysten ensisijainen foorumi on ollut kansainvälinen valuuttarahasto IMF eikä Maailman kauppajärjestö WTO sen enempää kuin kahdenväliset tai alueelliset vapaakauppaneuvottelutkaan. Tästä huolimatta valuuttamanipulaatio löytyy Yhdysvaltain kauppaviranomaisen Naftan uudelleenneuvotteluja koskevista tavoitteista.

Sinänsä valuuttakysymykset ja kauppapolitiikka ovat läheistä sukua toisilleen, eikä Trump suinkaan ole yksin kritiikkinsä kanssa. Kun Yhdysvaltain senaatti keväällä 2015 käsitteli presidentin kauppaneuvotteluoikeuksia koskevaa Trade Promotion Authority -lakia, jäi vain kahdesta äänestä kiinni, ettei lopulliseen lakiin kirjattu neuvottelutavoitteeksi valuuttamanipulaatiota koskevia toimeenpanokelpoisia sääntöjä, jotka olisivat myös alisteisia riitojenratkaisulle. Radikaali kirjaus siis kaatui, mutta senaatissa noussut paine varmisti sen, että lakiin lisättiin kompromissiratkaisuna yleisempi valuuttaa koskeva tavoite. Yhdysvaltain kauppaviranomainen ei kuitenkaan tosiasiallisesti edistänyt tavoitetta esimerkiksi TPP-neuvotteluissa.

Valuutan lisäksi Trumpin hallinnolle omaleimaista on ollut kauppataseen alijäämän korostaminen. Tässäkin tapauksessa kyse on aiheesta, joka luonnollisesti liittyy kansainväliseen kauppaan. Se on samalla hyvin kaukana niistä teemoista, joita tavanomaisesti on käsitelty vapaakauppaneuvotteluissa. Yhdysvaltojen kauppataseen alijäämän vähentäminen suhteessa muihin Nafta-maihin tuntuukin hieman päälle liimatulta tavoitteelta tavoiteasiakirjan tavarakauppaa koskevan kappaleen alussa.

Ensinnäkin on hyvä huomioida, että elämme arvoketjujen maailmassa, jossa yksisilmäinen kauppataseen tarkkailu ei välttämättä anna kokonaisvaltaista kuvaa valtion ulkomaankaupasta. Toiseksi edeltävää seikkaa alleviivaten Yhdysvallat on maailman suurin palveluiden viejä, mikä osin tasapainottaa tilannetta. Kolmanneksi on ylipäänsä epävarmaa, miten Yhdysvaltojen kauppataseen alijäämään tulisi suhtautua, mutta ainakaan yksin Yhdysvaltojen alijäämään Meksikon suuntaan ei kannata liikaa tuijottaa, sillä vain kahdenvälinen kauppataseen yli- tai alijäämä kertoo vähäisesti talouden kokonaisdynamiikasta.

Melko yleiselle tasolle jäävien valuutan ja kauppataseen tasapainon lisäksi Trumpin hallinnolle omaleimaisten neuvottelupainotusten joukosta löytyy yksityiskohtaisempia tavoitteita.

Yksi mielenkiintoisimmista Trumpin hallinnon neuvottelutavoitteissa koskee niin sanottuja kaupan alkuperäsääntöjä. Trumpin hallinnon tavoitteena vaikuttaa olevan Naftan alkuperäsääntöjen muokkaaminen niin, että sopimuksen mukanaan tuomasta tullietuudesta nauttiakseen tuotteiden tulee sisältää enemmän yhdysvaltalaisia tuotantopanoksia. Tavoite koskee ensisijaisesti autoteollisuutta, ja on Meksikon näkökulmasta erityisen ongelmallinen, sillä Naftan voimaanastumisen jälkeen autoteollisuuden toimintoja on siirtynyt runsaasti Meksikoon. Yhdysvaltojen tavoitteena on tässä yhteydessä kääntää kehityskulku päinvastaiseksi. Tätä nykyä sopimuksen alkuperäsäännöt eivät tee eroa kolmen jäsenmaan välillä, vaan tullietuuteen on vaadittu, että ajoneuvon arvosta 62,5 prosenttia syntyy Pohjois-Amerikassa. Tätä prosenttilukua Yhdysvallat haluaa hilata aina 85 prosenttiin sekä lisätä vaatimuksen Yhdysvalloissa tuotetusta arvosta, joka olisi suuruudeltaan peräti 50 prosenttia.

Yhdysvaltojen intresseissä on myös varmistaa, että Nafta:n osapuolet sitoutuvat lakeihin, jotka takaavat minimipalkan ja riittävät työolosuhteet. Kysymys koskettaa erityisesti Meksikoa, jossa työlainsäädäntö ja palkkataso ovat alkeellisella tasolla sen kumppanimaihin verrattuna. Yhdysvaltojen ajatuksena lieneekin uudelleenneuvotellun sopimuksen avulla tasoittaa pelikenttää yhdysvaltalaisen ja meksikolaisen työvoiman välillä.

Naftasta on ollut Meksikolle hyötyä, mutta myös runsaasti haittaa

Naftan voidaan sanoa olleen joissain asioissa hyödyksi Meksikolle: sopimuksen myötä maan kauppatase on ollut positiivinen kaikkina muina vuosina paitsi Naftan voimaanastumisvuonna 1994. Tästä on kiittäminen muun muassa Meksikon suuria teollisuuskaupunkeja kuten Monterreyta, johon on kasvanut Naftan myötä vauraahko keskiluokka. Myös suuri osa kansainvälisistä kulutushyödykkeistä päätyi meksikolaisten kauppojen tiskeille nimenomaan Naftan myötä.

Meksikon talous on toisaalta tällä hetkellä varsin riippuvainen kumppanimaistaan Yhdysvalloista ja Kanadasta. 83 prosenttia maan viennistä, öljy poisluettuna, on suoraan riippuvaista Washingtonista ja 3 prosenttia Ottawasta. Vain 4,5 prosenttia maan viennistä menee Euroopan unionin alueelle ja 1,2 prosenttia Kiinaan. Lukujen valossa kiinteä Meksikon ja Yhdysvaltojen kauppasuhde on tärkeämpi Meksikolle kuin Yhdysvalloille: Meksikolle Yhdysvallat on ykköskauppakumppani, kun taas Yhdysvalloille Meksiko tulee vasta toisena. Naftan ongelmallisuuden ydin onkin meksikolaisen katsantokannan mukaan siinä, että sopimuksen voimassa ollessa Meksikolla ei ole selkeää houkutinta monipuolistaa talouttaan.

Nafta on myös köyhdyttänyt meksikolaista maaseutua ja maan omavaraisuutta. Maissi on maalle ylivoimaisesti tärkein ruokakasvi, ja ennen Naftaa Meksiko tuotti tarvitsemansa maissin itse. Nykyään Meksiko ostaa noin puolet kuluttamastaan maissista Yhdysvalloista. Kun Nafta astui voimaan, meksikolaiselle maaseudulle odotettiin varsinaista tuotantobuumia, sillä sopimuksen odotettiin kasvattavan maan ruokatuotantoa lisääntyneen Yhdysvaltoihin kohdistuvan viennin ansiosta. Totuus oli kuitenkin toinen. Yhdysvalloissa maissintuottajat vastaanottavat merkittäviä valtiontukia, mikä teki yhdysvaltalaisesta maissista meksikolaista halvempaa tuontitullien poistuttua. Tämä on näivettänyt meksikolaista maissintuotantoa ja luonut tuotantobuumin Meksikon sijaan Yhdysvaltain maaseudulle.

Monella tasolla näkyvä Meksikon riippuvuus Yhdysvaltojen taloudesta on kansallisesti arka paikka, ja maissiriippuvuuteen sisältyy vielä erityistä symboliikkaa, sillä maissi on meksikolaisen ruokakulttuurin keskus siinä missä muissa Pohjois-Amerikan maissa sitä kulutetaan varsin vähän. Meksikossa onkin väläytelty “maissikorttia” yhtenä valttina Naftan uudelleenneuvotteluissa. Jos sopimuksessa ei päästä kaikkia osapuolia tyydyttävään lopputulokseen, Meksiko alkaa ostaa maissinsa muualta – esimerkiksi Argentiinasta  tai Brasiliasta.

Selvää on myös, että Naftan myötä köyhien meksikolaisten asema ei ole ainakaan parantunut. Meksikon talouskasvu on Naftan voimassaoloaikana ollut jopa latinalaisamerikkalaisittain vaatimattomasti 1,2 prosenttia, kun muun Latinalaisen Amerikan talouskasvun keskiarvo on 1,8 prosenttia. Lisäksi maan reaalipalkkataso oli vuonna 2014 vain 4,1 prosenttia korkeampi kuin vuonna 1994. Minimipalkan kohdalla tilanne on vielä paljon huonompi: inflaatiokorjattu minimipalkka on vuonna 2014 kokonaiset 19,3 prosenttia alhaisempi kuin vuonna 1994. Näiden lukujen valossa ei liene syytä ihmetellä lisääntynyttä muuttoliikettä Meksikosta kohti pohjoista.

Meksikon keskeisin tavoite on taloudellisen avoimuuden säilyttäminen

Meksikolla on Naftan uudelleenneuvotteluissa viisi keskeistä tavoitetta. Näistä oleellisin on taloudellisen avoimuuden säilyttäminen Yhdysvaltojen ja Kanadan kanssa, eli tuontitullien palauttamisen estäminen. Sopimusneuvottelujen aikana Yhdysvallat on väläytellyt tulleja muun muassa meksikolaisille marjoille. Tämä yhdistettynä aiempiin puheisiin 20 prosentin tuontitullien sysäämisestä Meksikon niskaan, mikäli maa ei maksa muuria pohjoisrajalleen, sai meksikolaiset pois tolaltaan. Muita tavoitteita ovat Pohjois-Amerikan kilpailukyvyn vahvistaminen sekä inklusiivisen ja vastuullisen alueellisen kaupankäynnin edistäminen erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten osalta. Tavoitteeseen liittyy olennaisesti myös Yhdysvalloissa kausitöissä käyvien meksikolaisten suojelu sekä kouluttautumismahdollisuudet.

Meksiko haluaa myös hyödyntää 21. vuosisadan taloudellisia mahdollisuuksia kuten digitaalisuutta sekä edistää Pohjois-Amerikan kaupan ja investointien varmuutta. Näiden viiden tavoitteen lisäksi Meksiko haluaa, että myös korruption torjunta on tavalla tai toisella mukana sopimuksessa.

Potentiaalinen mutta vaikea uudelleenneuvottelujen tie

Sinänsä Naftan tai minkä tahansa muun vapaakauppasopimuksen neuvotteleminen uudelleen on tervetullut idea. Esimerkiksi IMF:n pääjohtaja Christine Lagarde on kommentoinut, että vapaakauppasopimuksia tulisikin päivittää, kun yhteiskunta sopimusten ympärillä jatkuvasti kehittyy. Tuoreempiakin alueellisia ja kahdenvälisiä vapaakauppasopimuksia, kuten TTIP- ja TPP-sopimuksia, neuvoteltiin sillä ajatuksella, että myöhemmin sopimuspohjaa voidaan muokata. Naftan uudelleenneuvottelut ovat otollinen alusta sopimuksen päivittämiselle tälle vuosituhannelle. Käytännössä kuitenkin erityisesti presidentti Trumpin suoraviivainen, epäkonventionaalinen ja ajoittain epäkorrekti lähestymistapa ei välttämättä lupaa hyvää neuvotteluille.

Kulissien takana esimerkiksi Kanadan neuvottelijat ovat antaneet ymmärtää, että uudelleen neuvotellun sopimuksen aikaansaaminen voi olla vaikeaa. Kuten alun kappaleessa mainittiin, neuvottelujen sisältö on jäänyt tähän asti Yhdysvaltojen osalta ontonpuoleiseksi. Lisäksi medialle vuodettujen tietojen mukaan Yhdysvaltojen kanssaneuvottelijoille ei ole edes täysin selvää, mitä Trumpin hallinto tarkalleen ottaen haluaa, ja onko se ylipäänsä valmis allekirjoittamaan mahdollista sopimusta. Myös Meksikon edustajat ovat  tiedottaneet neuvottelujen edistymisestä hyvin niukasti, mikä asettaa kyseenalaiseksi koko neuvottelujen päämäärät.

Ennusmerkit ovat huolestuttavat. Vaikka Yhdysvaltojen, Kanadan ja Meksikon hallinnon edustajat istuisivatkin puhtaan kohteliaisuuden sijaan aidosta vilpittömyydestä saman neuvottelupöydän ääressä, neuvottelujen vieminen maaliin voi vaatia helposti enemmän kuin tavoitteeksi asetetut yhdeksän neuvottelukierrosta. Mitä pidemmälle lopputuloksen aikaansaaminen venyy, sitä epävarmemmaksi käy koko prosessin onnistuminen.

Sivusta seuraavan maailman onkin parempi onnistuneesti uudelleenneuvotellun sopimuksen sijaan varautua myös siihen mahdollisuuteen, että Trump räjäyttää koko Naftan.