EU:n globaalistrategiassa nostetaan tavoitteeksi unionin riittävä strateginen autonomia. Käsitteen monitulkintaisuudesta johtuen EU:n taloudellisesti ja sotilaallisesti vaikutusvaltaisimmat jäsenvaltiot Ranska ja Saksa määrittävät sen, miten strategisen autonomian puolustusulottuvuutta käytännössä edistetään. Maiden näkemyserojen vuoksi autonomian edistäminen vaatii Pariisin ja Berliinin välistä vaihtokauppaa, joka linkittäisi puolustuksen ja talouden alat yhteen.

EU ei perinteisesti ole mieltänyt itseään puolustukselliseksi liittoumaksi vaan rauhaa edistäväksi arvo- ja talousunioniksi. Yhdysvaltojen ja Euroopan välisen transatlanttisen suhteen epävarmuus, Britannian EU-ero eli Brexit sekä Euroopan turvallisuusympäristön heikentyminen ovat kuitenkin nostaneet EU-kansalaisten suojelun yhä vahvemmin EU-komission agendalle. Puolustusyhteistyö on nyt yksi dynaamisimmista yhteistyöalueista unionissa, ja sitä on syvennetty EU-kansalaisten vahvalla tuella.

Brexitin myötä EU:n kahden suurimman jäsenmaan Ranskan ja Saksan suhteellinen painoarvo unionin puolustusyhteistyössä kasvaa entisestään. Maat muodostavat EU:n ytimen sekä taloudellisesti että sotilaallisesti katsottuna: ne tuottavat puolet unionin bruttokansantuotteesta ja lähes puolet sen yhteenlasketuista puolustusmenoista.

EU:n strategisen autonomian puolustusulottuvuus etenee toisin sanoen vain, jos Ranska ja Saksa pääsevät yhteisymmärrykseen tarvittavista toimenpiteistä. Pahimmassa tapauksessa maat eivät saa yhteistyötään toimimaan ja puolet koko unionin puolustuspotentiaalista hajautuu eri suuntiin.

Strategisen autonomian dilemma

Sykleittäin esiin nousevaan debattiin eurooppalaisesta puolustusyhteistyöstä liittyy oma muodin mukaan vaihteleva termistönsä. Viime aikojen muotitermi eurooppalaisessa puolustusyhteistyössä on ollut strateginen autonomia. Termin hämmentävää luonnetta korostaa se, ettei jäsenmaiden keskuudessa ole yhteistä ymmärrystä siitä, mitä termillä tarkoitetaan. Tämä johtuu osin siitä, ettei strateginen autonomia ole absoluuttinen joko–tai-asia vaan kirjo erilaisia autonomian ja riippuvuuden asteita poliittisella, toiminnallisella ja teollisella tasolla.

Strateginen autonomia on ollut EU:n keskeinen tavoite vuodesta 2016. EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) sekä yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa (YTPP) edistämään luotu EU:n globaalistrategia (EUGS) toteaa strategisesta autonomiasta seuraavasti:

”Riittävä tavoitetaso ja strateginen autonomia on tärkeää, jotta Eurooppa kykenee edistämään rauhaa ja takaamaan turvallisuuden rajojensa sisä- ja ulkopuolella.”

Viimeaikaiset maailmanpolitiikan tapahtumat ovat heijastaneet osaltaan EU:n pyrkimyksiä strategiseen autonomiaan. EU on osoittanut valmiutta puolustaa periaatteitaan tarvittaessa ilman Yhdysvaltoja esimerkiksi ilmastodiplomatian ja Iranin ydinsopimuksen suhteen.

Liiallinen riippuvuus Atlantin toiselta puolelta saatavasta avusta heikentää EU:n strategista autonomiaa

Klikkaa twiitataksesi.

Puolustusyhteistyön alalla riittävän strategisen autonomian ja riippumattomuuden tavoitetta tukevat puolestaan EU-komission erilaiset hankkeet, joiden tarkoitus on vahvistaa jäsenvaltioiden puolustuskykyä.

EU:n sijaan Ranska käytti ensimmäisenä strategisen autonomian käsitettä vuonna 1994 ja on edelleen ainoa maa, joka käyttää sitä kansallisen puolustuksen tasolla. Ranskalaisille termi viittaa perinteisesti itsenäiseen ja vapaaseen toimintaan sekä asevoimiin, jotka kykenevät toimimaan maan rajojen ulkopuolella.

1990-luvulla käyttöön otettu strategisen autonomian käsite on aikansa lapsi. Se syntyi kylmän sodan jälkeisellä aikakaudella, jolloin puolustusbudjetteja pienennettiin. Samalla oli kyettävä vastaamaan terrorismin ja alueellisten konfliktien kaltaisiin epäselviin uhkiin.

Strategisella autonomialla on viitattu siihen, että epävarmassa ja keskinäisriippuvaisessa maailmassa on mahdotonta tehdä kaikkea itsenäisesti. Sillä on kuvattu samalla toisaalta kansallisen toimintakyvyn rajallisuutta, toisaalta tarvetta tehdä itsenäisiä valintoja ja kykyä toteuttaa niitä.

Ei ihme, että termi on jälleen ajankohtainen. Maailmanpolitiikka elää strategisen epävarmuuden aikakautta. Yhdysvaltojen ulkopolitiikan kasvava ennalta-arvaamattomuus on kyseenalaistanut EU-maiden käsityksen transatlanttisesta yhteistyöstä samalla kun Kiina ja Venäjä ovat nousseet vahvemmin maailmanpolitiikan näyttämölle. Suurvaltapolitiikan kiristyminen on muistutus siitä, että EU-maat tarvitsevat kansainvälisellä kentällä toisiaan.

On palattu eurooppalaisen yhdentymiskehityksen alkujuurille: itsenäisen toimintakyvyn turvaamiseksi kansallisvaltiot ovat yhdistäneet voimavarojaan ja delegoineet osan itsemääräämisoikeudestaan EU-tasolle. EU:n kautta eurooppalaisten valtioiden on mahdollista saada enemmän painoarvoa ulkopolitiikalleen.

Itsenäisistä kansallisvaltioista koostuvan EU:n on ollut kuitenkin vaikea toimia yhtenäisesti. Vaikka EU-maiden yhteenlaskettu puolustusbudjetti on Yhdysvaltojen jälkeen maailman toiseksi suurin, tämän potentiaalin muuntaminen käytettävissä oleviksi suorituskyvyiksi, kuten toimivaksi kalustoksi, ei ole yksinkertaista. Päinvastoin, EU-maat ovat hyvin riippuvaisia Yhdysvaltojen sotilaallisista suorituskyvyistä etenkin korkean teknologian ammusten, tiedustelun ja logistiikan aloilla, kuten Libyassa huomattiin vuonna 2011.

Selvää on, että liiallinen riippuvuus Atlantin toiselta puolelta saatavasta avusta voi heikentää EU:n strategista autonomiaa, jos sen mittarina on kyky yhtenäiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sekä itsenäisiin kansainvälisiin operaatioihin.

Tutkija Hans Kundnani on esittänyt, että strateginen autonomia on EU:lle sekä välttämättömyys että mahdottomuus. Yhdysvaltojen ulkopolitiikan epävarmuus tekee itsenäisestä toimintakyvystä välttämättömän. Toisaalta merkittävä sotilaallinen autonomia on myös mahdotonta, sillä eurooppalaisten itsenäinen toimintakyky ei nouse riittävälle tasolle vielä vuosikymmeniin puolustusbudjettien korjausliikkeistä huolimatta.

Pidättyväisen Saksan ja aktiivisen Ranskan projekti

Käytännön tasolla saksalais-ranskalaisen yhteistyön merkitys strategisen autonomian edistämisessä on ratkaiseva, sillä maiden budjetit muodostavat yhdessä noin 40 prosenttia EU:n yhteenlasketusta puolustusbudjetista. Molemmat ovat sitoutuneet strategisen autonomian tavoitteeseen EU:n globaalistrategian kautta. EUGS ei kuitenkaan määrittele termiä sen tarkemmin, joten Pariisille ja Berliinille jää tilaa muotoilla siitä omat tulkintansa.

Merkelin tuoreimman liittohallituksen ohjelmassa ei tosin näy lainkaan mainintaa strategisesta autonomiasta, eikä termi esiinny muuallakaan saksalaisissa suunnitteludokumenteissa. Saksa näkee eurooppalaisen autonomian vaikeasti toteutettavana ja kalliina hankkeena, jonka kustannukset kaatuvat viime kädessä maan veronmaksajien kannettavaksi. Saksan oma kalusto on vanhaa ja osin käyttökelvotonta. Viimeaikaisesta puolustusbudjetin kasvattamisesta huolimatta Saksa jää kauas Naton tavoitteesta käyttää puolustukseen kaksi prosenttia bruttokansantuotteesta.

Presidentti Emmanuel Macronille juuri Ranska on Euroopan strategisen autonomian moottori. Ranskan omien resurssien rajallisuus on tarkoittanut kuitenkin sitä, että kansallista autonomiaa harjoitetaan yhä useammin yhteistyössä eri kumppanien kanssa. Macronin interventioaloitteen tavoitteena on jaetun eurooppalaisen strategisen kulttuurin luominen ja Euroopan strategisen autonomian edistäminen.

Macronille Ranskan ja Saksan puolustusyhteistyö on yksi avaimista kohti Euroopan strategista autonomiaa. Maiden välinen puolustusyhteistyö juontuu kuitenkin enemmän niiden kahdenvälisen suhteen yleisestä tärkeydestä kuin yhteisistä puolustus- ja turvallisuusintresseistä ja uhkakuvastosta. Strategisten kulttuurien väliset erot heikentävät poliittisten motiivien ohjaamaa puolustusyhteistyötä.

Ranskalais-saksalainen pari yhdistää pidättyväisen mutta taloudellisesti vahvan Saksan sekä taloudellisesti heikomman mutta kansainvälisesti aktiivisen Ranskan. Yleisen viisauden mukaan maat katsovat eri ilmansuuntiin: Saksa itään ja Ranska etelään. Ensimmäinen keskittyy alueelliseen maanpuolustukseen ja jälkimmäinen painottaa kansainvälisiä kriisinhallintaoperaatioita entisissä siirtomaissaan Afrikassa.

Ranskan interventionismin mahdollistaa maan presidenttivetoinen poliittinen järjestelmä, jossa presidentillä on huomattava valta sotilaallisesta voimankäytöstä päätettäessä. Saksassa liittokanslerin valtaa rajoittaa parlamentti, Bundestag. Maan strategiseen kulttuuriin kuuluu skeptinen suhtautuminen sotilaallista voimankäyttöä kohtaan. Tätä vahvistaa voimankäytön tiukka perustuslaillinen ja parlamentaarinen kontrolli.

Saksa ja Ranska ovat löytäneet yhteisiä säveliä puolustusteollisuuden saralla

Klikkaa twiitataksesi.

Ranska on Brexitin jälkeen ainoa ydinasevaltio EU:ssa, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston pysyvä jäsen, jolla on turvallisuuspolitiikkaan Saksaa globaalimpi näkökulma. Ranska näkee EU:n yhtenä viitekehyksenä käytännön tasolla tapahtuvalle kansallisen ja eurooppalaisen puolustuksen tehostamiselle.

Saksalle puolustusyhteistyö on puolustuksen vahvistamisen lisäksi väline EU:n yhtenäisyyden edistämiseksi. Se puoltaa puolustusasioissa kaikille avointa ”monen nopeuden” Eurooppaa. Saksa nojaa puolustuksessaan Ranskaa vahvemmin Yhdysvaltojen turvatakuisiin, joten se on halukas syventämään EU:n puolustusyhteistyötä niin kauan kuin siitä ei synny päällekkäisyyksiä Naton kanssa.

Hävittäjätuotantoa Ranskassa, panssarivaunuja Saksassa

Yhteisen strategisen näkemyksen sijaan Saksa ja Ranska ovat löytäneet yhteisiä säveliä puolustusteollisuuden saralla. Molemmat tukevat komission näkemystä eurooppalaisesta teknologiateollisuudesta ja puolustusteollisista yhteismarkkinoista.

Saksa ja Ranska yrittävät nyt hitsata maiden keskeisiä puolustusteollisuusyrityksiä yhteen. Yhteiskehittelyn kohteena ovat ilma- ja maataistelujärjestelmät, joiden lippulaivoina toimivat Ranskan vetämä hävittäjäprojekti sekä Saksan johtama taistelupanssarivaunuhanke. Yhteinen ”kuudennen sukupolven” hävittäjäprojekti on suurimman mahdollisen mittaluokan hanke, joka pohjustaa Yhdysvalloista riippumatonta eurooppalaista puolustusteollisuutta.

Rakenteelliset erot maiden välillä ovat silti selvät. Ranskassa valtio on perinteisesti vahvasti mukana puolustusteollisuuden toiminnassa ja on usein myös yritysten omistaja. Saksassa valtio on enemmän epäsuora vaikuttaja puolustusteollisuudessa, joka koostuu suurelta osin pienistä ja keskikokoisista perheyrityksistä. Ranskalle strateginen autonomia tarkoittaa nimenomaan eurooppalaista korkean teknologian puolustusteollisuutta. Saksassa puolustusteollisuus on nähty enemmän osana maan yleistä korkean tason taloudellista ja teknologista suorituskykyä.

Saksalle yhteisprojektit tarkoittavat todennäköisesti kompromisseja maan tiukan vientivalvonnan suhteen. Ranskan näkökulmasta yhteisprojektien hedelmät on tarkoitettu myös vientitulojen lähteeksi, mutta Saksa ei ole suostunut siihen, että tulevaa hävittäjää myytäisiin varauksetta esimerkiksi Saudi-Arabiaan. Maiden vientikäytäntöjen yhtenäistäminen onkin ehto yhteistyön jatkumiselle.

Hävittäjäprojekti on Saksalle Eurooppa-politiikkaa. Berliini antoi äskettäin selvän signaalin eurooppalaisen teollisen autonomian vahvistamisen ja ranskalais-saksalaisen yhteistyön tiivistämisen puolesta, kun se jätti amerikkalaisvalmisteisen F-35A:n pois vanhentuvien Tornado-hävittäjien mahdollisten korvaajien listalta. Päätös oli ennen kaikkea teollisuuspoliittinen, ei niinkään sotilaallisten tekijöiden summa.

Ideaali työnjako hyödyntäisi Saksan taloudellista voimaa ja Ranskan sotilaallista mahtia.

Klikkaa twiitataksesi.

Saksan ja Ranskan työnjako

EU:n strategisen autonomian kannalta puolustusunionin rakentaminen sekä euroalueen uudistaminen kulkevat käsi kädessä. EU:n sisäinen tilanne on kärjistetysti se, että Saksa pitää Euroopan talousmahtina rahakirstun avaimia itsellään ja ydinasevalta Ranska vastaa taas EU:n merkittävimmästä pelotteesta. Ideaali työnjako hyödyntäisi maiden välistä luontaista täydentävyyttä: Saksan taloudellista voimaa ja Ranskan sotilaallista mahtia.

On puhuttu ”suuresta diilistä”, jossa EU:ta uudistettaisiin ja jossa Saksa ja Ranska tulisivat toisiaan vastaan. Macron on ajanut maiden välille vaihtokauppaa, jossa Ranska suorittaisi rakenteellisia talousuudistuksia ja Saksa tukisi euroalueen syventämistä esimerkiksi yhteisen budjetin sekä yhtenäisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan muodossa.

Komissio on tukenut diiliä ehdottamalla, että varat, jotka käytetään yhteisten suorituskykyjen kehittämiseen, eivät kuuluisi kansallisten budjettien alijäämää lisäävään osuuteen. Toisin sanoen jäsenvaltiot, jotka investoisivat puolustukseen, eivät saisi vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen mukaisia sanktioita alijäämänsä kasvattamisesta.

Saksa on kuitenkin ollut haluton linkittämään talous- ja turvallisuuskysymyksiä yhteen pakettiin. Berliinissä vastustetaan puolustusyhteistyön rahoitusmekanismia, joka jakaisi jäsenmaiden taloudellista vastuuta ja heikentäisi sääntöjä alijäämien suhteen.

Saksan tiukan talouskurin linja on luonut kitkaa sen ja Ranskan välille. Saksan mukaan yhteisiä riskejä ei voi olla ilman yhteistä lainsäädäntöä. Se on myös esittänyt, että vanhat velat pitää hoitaa ennen kuin budjettiriskit voidaan jakaa euroalueen kesken.

Tutkijat ovat kuitenkin huomauttaneet, että jos Saksan puhtaan pöydän logiikkaa soveltaisi eurooppalaiseen puolustusyhteistyöhön, Ranska voisi samalla logiikalla vaatia Saksan puolustusbudjetin välittömän kasvattamisen lisäksi Saksan menneiden säästöjen korvaamista. Saksa on hyötynyt Ranskan mittavista panostuksista Euroopan turvallisuuteen: Ranska on käyttänyt vuodesta 1990 lähtien puolustukseen bruttokansantuotteestaan 30 prosenttia enemmän kuin Saksa.

Paljon odotuksia herättänyt Merkelin ja Macronin kumppanuus uhkaa jäädä menetetyksi mahdollisuudeksi. Macronin visiot EU:n uudistamisesta eivät ole saaneet Saksassa tuulta alleen. Merkel ei ole halunnut tukea Macronin uudistuksia, koska ne tarkoittaisivat Ranskan ja muiden euromaiden uudistuskustannusten lankeamista saksalaisten veronmaksajien kannettavaksi.

Vaihtokauppa EU:n strategisen autonomian edistämiseksi

Nykyisissä olosuhteissa Saksan ja Ranskan välistä talouden ja puolustuksen alan kompromissia on vaikea kuvitella. Vastaavanlainen vaihtokauppa tehtiin kuitenkin vuonna 1992 Maastrichtin sopimusta solmittaessa, kun Saksa luopui sille rakkaasta D-markasta euron hyväksi ja sai vastineeksi Ranskan ja Britannian siunauksen Saksojen jälleenyhdistymiselle.

Juuri EU on sopiva alusta tällaisille kompromisseille, jotka voivat tuottaa pitkällä aikavälillä suuremman hyödyn kuin mitä lyhytaikainen oman edun menettäminen merkitsisi. Tähän ajatukseen perustuu koko Euroopan yhdentymiskehitys. EU:n strategisen autonomian edistäminen vaatii viime kädessä Pariisin ja Berliinin välistä EU-tason vaihtokauppaa.