Jyrki Ruohomäki on yhteiskuntatieteiden tohtori ja Kriisinhallintakeskus CMC Finlandin johtava asiantuntija. Elina Nyholm on valtiotieteiden kandidaatti ja CMC:n korkeakouluharjoittelija. Artikkeli pohjautuu EPON-verkoston (Effectiveness of Peace Operations Network) käynnissä olevaan projektiin, jossa tarkastellaan kansainvälisten rauhanoperaatioiden vaikuttavuutta Ukrainassa.

Ukrainan sodasta on kuuden vuoden aikana tullut kansainvälisesti merkittävä konflikti, jonka ratkaisu ei ole koskaan ollut kiinni pelkästään Ukrainasta itsestään. Moskovan lisäksi neuvottelupöydässä ovat myös Euroopan unionin edut ja turvallisuusnäkymät. Kysymyksenä on, onko resilienssistä EU:n vientituotteeksi?

Konflikti jatkuu seitsemättä vuotta, eikä loppua näy. Sen alkuaikoina vuoden 2014 lopulla Ukrainan hallituksen pyynnöstä Euroopan unioni käynnisti operaation, jonka tarkoituksena on tukea konfliktista kärsivän maan siviiliturvallisuussektoria. Syntyi siviilioperaatio European Union Advisory Mission (EUAM) Ukraina, joka toimii neuvoa-antavana ja kouluttavana tukena. Se kattaa poliisin ja muiden turvallisuusviranomaisten lisäksi oikeuslaitoksen.

EU-jäsenvaltioiden lähettämät asiantuntijat ovat joulukuusta 2014 alkaen toimineet Ukrainassa siviiliturvallisuussektorin kehittämiseen liittyvissä neuvonantotehtävissä. Suomi on yksi suurimmista asiantuntijoita lähettävistä maista, ja nykyinen EUAM Ukrainan päällikkö on suomalainen Antti Hartikainen.

EU:n vuonna 2016 julkaiseman globaalistrategian myötä yhdeksi unionin ulkopolitiikan kulmakiveksi on nostettu resilienssi, joka määritellään kansainvälisessä politiikassa toimijan, kuten valtion tai yhteisön, kyvyksi vastaanottaa, mukautua ja toipua niin ulkoisista kuin sisäisistä shokeista siten, että se säilyttää keskeiset toimintaedellytyksensä. EU:n operaatio rakentaa resilienssiä Ukrainassa esimerkiksi lujittamalla maan oikeusvaltiokehitystä. EU pyrkii siis viemään resilienssiä, jotta eri tavalla haurastuneet valtiot selviäisivät käynnissä olevista tai uhkaavista kriiseistä paremmin.

Naapurialueidensa resilienssin vahvistaminen liittyy myös käänteeseen, jossa EU:n kriisinhallinta kasvattaa entistä enemmän unionin omaa turvallisuudentunnetta. Takavuosien idealismi on jäänyt vähemmälle, ja kriisinhallinta on nyt puhtaammin konkreettisiin uhkakuviin vastaamista. 

Voiko resilienssiä kuitenkaan viedä ja jos voi, niin ovatko Ukrainan kohdalla valitut kohteet resilienssin vahvistamiseksi oikeat?

Venäjä pyrkiii nakertamaan Ukrainan yhtenäisyyttä korostamalla etnisiä ja kielellisiä jakolinjoja

EUAM Ukrainan perustamisesta lähtien näkemykset operaation luonteesta unionin ja Ukrainan viranomaisten välillä ovat eronneet. EU on halunnut keskittyä kokonaisvaltaiseen instituutioiden uudistamiseen ja kestävämpään kehitykseen, kun ukrainalaiset olisivat toivoneet perinteisempää, robustimpaa ja suoraan konfliktiin liittyvää yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan operaatiota. Tämä olisi ollut EU:lle kuitenkin poliittisesti mahdotonta. 

Operaation oikeusvaltio- ja poliisireformiin keskittyvä luonne määrittyi EU:n jäsenmaiden sisäisenä kompromissina, eikä ukrainalaisia, operaation välittömiä yhteistyökumppaneita, konsultoitu juuri lainkaan. Operaation läpileikkaavina teemoina kulkevat korruption vähentäminen, hyvän hallinnon tukeminen sekä sukupuoli- ja ihmisoikeuskysymykset. 

Toki EU:lla on käytössään muitakin instrumentteja, kuten projektirahoitus, mutta ne poikkeuksetta liittyvät julkiseen sektoriin tai esimerkiksi taloudellisen infrastruktuurin kohentamiseen.

Ukrainan resilienssiä tarkasteltaessa on katsottava sen kohtaamia uhkia. Venäjä käy Ukrainassa hybridisotaa, jossa vaikutetaan sotilaallisen voiman lisäksi erilaisin ei-sotilaallisin keinoin, kuten lisäämällä informaatiovaikuttamista. Ukraina on erityisen haavoittuvainen näille toimille monien kulttuuristen, historiallisten, uskonnollisten ja kielellisten syiden takia. Venäjä pyrkii iskemään kiiloja Ukrainan kansallisen yhtenäisyyden väliin korostamalla maan etnisiä, poliittisia ja kielellisiä jakolinjoja. Mielikuvia jakautuneesta yhteiskunnasta ruokitaan muun muassa maalaamalla kuvaa länsiukrainalaisista suvaitsemattomina nationalisteina ja lietsomalla venäjänkielisten pelkoja kielen ja yhteiskunnallisen aseman heikkenemisestä. Vaikuttamista helpottavat useiden venäläisten viestintäkanavien, kuten televisiokanavien ja sosiaalisen median alustojen, vakiintunut asema. 

Ukrainan resilienssiä tarkasteltaessa on katsottava sen kohtaamia uhkia. Klikkaa twiitataksesi!

Ukrainassa Venäjän vaikuttamispyrkimyksiin on suhtauduttu osin odottamattomalla yhtenäisyyden vastarinnalla. Kielteinen suhtautuminen itänaapuriin on lisääntynyt, joskin epäluuloja ja jakolinjoja on tästä huolimatta päästy vahvistamaan puolin ja toisin. Informaatiovaikuttaminen ei rajoitu vain Itä- ja Etelä-Ukrainaan, vaan kattaa koko yhteiskunnan, ja resilienssi sitä vastaan on yksi Ukrainan suurimmista haasteista. Ehkäisevää työtä on tehty muun muassa ajamalla lainsäädännöllisiä uudistuksia, vaikkakin puutteellisen pitkäjänteisesti. Vuosi sitten virkaansa valitun presidentti Volodymyr Zelenskyin lupaukset konfliktin lopettamisesta ovat vielä lunastamatta. Tahtotilaa ratkaisujen löytämiselle kuitenkin on, ja esimerkiksi useat vankienvaihdot ovat näyttäytyneet edistysaskelina.

Onko siis EU:n valitsema tie tukea Ukrainan resilienssiä vahvistamalla sen oikeusvaltiokehitystä riittävää, etenkin jos resilienssin suhteen Ukrainan pehmein kohta on kulttuurillinen, kansalaisyhteiskunta? Useimmissa entisissä neuvostotasavalloissa kansalaisyhteiskunta vaikuttaa ja elää jokseenkin julkisesta sektorista erillään hallinnon ollessa kankea ja korruptiosta riippuvainen. Ukrainassa kolmas sektori onkin laaja ja aktiivinen. Jotta resilienssiä voitaisiin vahvistaa koko yhteiskunnan tasolla, on kolmas sektori aktivoitava mukaan talkoisiin. 

Nykyisellään EU:n malli kansalaisjärjestöjen osallistamiseen perustuu pitkälti erilaisiin apurahaohjelmiin. Niissä kenties suurin ongelma on kuitenkin se, että ne saavuttavat ja ovat saavutettavissa vain tietynlaisille rekisteröityneille järjestöille, joilla on tietotaitoa hakea apurahoja. Vastaavasti harmaan talouden kattaessa noin puolet Ukrainan bruttokansantuotteesta, pitää niin sanottu epävirallinen vaikuttaminen yllä kansalaisten aktiivisuutta virallisten tilastojen ulkopuolella. Euromaidaniakin pidetään pitkälti spontaanina ja organisoimattomana vastarintana, epävirallisia kanavia pitkin levinneenä aktivismina. Kansalaisyhteiskunnan oman aktiivisuuden myötä Ukrainan resilienssi Venäjän uhkaa vastaan on kasvanut.

Resilienssi: rauhanrakennuksen muotisana

Resilienssin käsitettä on tällä vuosikymmenellä teoretisoitu ja pyritty soveltamaan käytäntöön. Muutoksia on tarkasteltu sekä käsitteen poliittisessa käytössä että itse käsitteen sovelluksissa. Ajatus resilienssistä kriisinhallinnassa ja rauhanrakentamisessa liittyy siihen, että tuen kohteena olevaa valtiota kehitetään esimerkiksi neuvonannon avulla sellaiseen suuntaan, että sen kyky kohdata tulevia kriisejä kohenee. 

Perimmäisenä ajatuksena on siis ollut usko siihen, että resilienssiä kyetään viemään ja tuottamaan ulkoapäin. Siten resilienssiin rauhanrakentamisessa onkin kohdistunut pääosin sama kritiikki kuin niin kutsuttuun liberaalin rauhan paradigmaan: uskoa siihen, että länsimaisen ja globaalin vauraan pohjoisen liberaalidemokraattinen valtiomuoto on niin erinomainen, että sitä voidaan viedä ja siten ratkaista kaikki maailman ongelmat, on kritisoitu. Interventioiden suunnittelijoiden tiedot historiasta, sosiaalisista verkostoista ja paikallisista tapakulttuureista ovat olleet heikkoja, ja valtioon keskittyneet prosessit ovat sivuuttaneet ihmisen toimijana. Kun kestävän rauhan rakentamisen niin Länsi-Balkanilla, Lähi-idässä kuin useissa Afrikan valtioissa on nähty epäonnistuneen, on kysyntä vaihtoehtoisille tavoille noussut. Jotta interventiot vaikuttaisivat resilienssiä vahvistavasti, on ne suunniteltava tukemaan oikeita paikallisia järjestelmiä parhain mahdollisin keinoin.

EU:n lähialueiden resilienssin korostaminen liittyy myös unionin itsensä sisäänpäin kääntymiseen. Aiemmin normatiivisen, pehmeän vallankäytön varaan rakentanut yhteisö onkin nyt kiinnostuneempi siitä, miten se voi ulkosuhteidensa ja kriisinhallintakykyjensä avulla parantaa omaa sisäistä turvallisuuttaan. EU:n itäisten naapureiden resilienssi näyttäytyy EU:ta itseäänkin suojaavana ja siten resilienssin lippua kantavat operaatiot sen jäsenvaltioille helpommin hyväksyttävinä. 

EU:n lähialueiden resilienssin korostaminen liittyy myös unionin itsensä sisäänpäin kääntymiseen. Klikkaa twiitataksesi!

Paikallisuutta ja uusia, joustavia toimintatapoja peräänkuuluttava resilienssi näyttäisi paitsi vastaavan näihin haasteisiin, olevan myös tarpeeksi epämääräinen, jotta unionin sisäiset soraäänetkin voisivat sitoutua yhteiseen politiikkaan.

Paikallisten ja ulkoisten toimijoiden prioriteetit jäävät kauas toisistaan Ukrainassa

Kansainvälisten rauhanoperaatioiden kontekstissa on tutkittu myös, missä olosuhteissa paikallinen väestö asettuu vastustamaan ulkoa tuotuja doktriineja. Suurten kansainvälisten toimijoiden odotetaan tuovan parempia tuloksia nopeasti. Jos näin ei tapahdu, voi pettymys ajaa väestöä passiivisuuden tai vastustamisen tielle. Kenties tästä syystä myös EU on vuodesta 2016 eteenpäin maalaillut kriisinhallinnasta aiempaa varovaisempaa kuvaa.

Paikallisuutta ja joustavuutta korostetaan puheessa, mutta käytännössä toimitaan pitkälti olemassa olevien pohjapiirrosten mukaisesti. Aina tarvittaisiin enemmän. Voiko tulevaisuudessa epäonnistumisesta tulla odotettu, uusi ”normaali”?

EU:n toiminta Ukrainassa näyttäisi uudesta resilienssikehyksestään huolimatta jatkavan totuttua tekemisen perinnettä unionin keskeisen osaamisalueen, turvallisuussektorin reformin, parissa. Kyseessä on helppo ratkaisu. Esimerkiksi Venäjän hybridivaikuttamiseen suoraan liittyvä operaatio olisi ollut liian arkaluontoinen. 

Turvallisuussektorin uudistaminen on toki tarpeellista, kun kaivataan luottoa kansalaisten ja yhteiskunnan välillä, korruption vähentämistä ja byrokratian oikomista sekä vastuualueiden selkeyttämistä, mutta ovatko toimet oikeita juuri tähän hetkeen? Konflikti Ukrainassa on edelleen aktiivinen, eikä siinä mielessä voida puhua vielä yhteiskunnallisesta jälleenrakentamisesta, jota myös EU:n interventiot ovat perinteisesti tukeneet. Sotatila ja Krimin miehitys vaikuttavat vahvasti ukrainalaisten näkökulmiin ja motivaatioon sitoutua institutionaalisiin reformeihin. Prioriteetit paikallisten ja ulkoisten toimijoiden välillä eivät tunnu kohtaavan, tähän viittaa hankkeessamme kerätty haastatteluaineisto. 

Kuinka joustava ja muuntautumiskykyinen resilienssilähettiläs EU voi lopulta kuitenkaan olla? Poliittisena elimenä unionin oma agenda on jossain määrin aina toiminnan taustalla, mikä ei ole optimaalista, kun muistetaan periaate kohdemaan tarpeiden huomioon ottamisesta. 

Jälkisanat: kriisinhallinta pandemioiden aikana 

Koronakriisi tulee vaikuttamaan globaaleihin rauhanoperaatioihin korostamalla paikallisuuden merkitystä entisestään. Fyysisten kontaktien välttäminen johtaa pakotettuun digiloikkaan, jossa paikallisten digitaalisesta inkluusiosta on pidettävä huolta. Neuvonanto Teams-palavereilla voi toimia myös ulossulkijana, sillä se mahdollistaa näkymättömien mutta läpitunkemattomien siilojen rakentamisen, kun osapuolet, joilla on rajoitettu pääsy tarvittavan teknologian pariin jäävät ulos. Paikallisten toimijoiden aktivoimisesta tulee välttämätöntä myös, mikäli operaatioiden rahoitus ja sitä kautta kansainvälinen henkilöstö vähenee. Näihin trendeihin on myös EU:n reagoitava. 

Neuvonanto Teams-palavereilla voi toimia myös ulossulkijana, sillä se mahdollistaa näkymättömien siilojen rakentamisen. Klikkaa twiitataksesi!

Terveydenhuoltosektorin kehittäminen yhtenä kriisinhallinnan keinona niin Ukrainassa kuin muuallakin on nostettu esiin osana EU:n kriisinhallinnan uudistustyötä. Mutta onko terveydenhuoltosektorin kehittäminen lopulta kriisinhallintaa vai kuitenkin lähempänä perinteisempää kehitysyhteistyötä, joka tarjoaisi tähän työhön ehkä koetellummat välineet? Tämäkin keskustelu on esimerkki EU:n kriisinhallinnan identiteettiongelmista. Onko resilienssivienti siis ennen kaikkea oire EU:n kyvyttömyydestä löytää kansainvälistä rooliaan?