Kylmän sodan päättymisen jälkeen ulkopolitiikan analyyseissä on korostettu sääntöpohjaisen kansainvälisen järjestelmän merkitystä. Valtiot kuitenkin edelleen laiminlyövät toistuvasti sääntöjä. Kansainvälisestä järjestelmästä puuttuu ylikansallinen tuomari, joten sääntöjen laatiminen ja noudattamisen valvominen ovat yhä suurvaltojen etuoikeuksia.

Sääntöpohjainen kansainvälinen järjestelmä on suosittu käsite suomalaisessa ulko- ja turvallisuuspoliittisessa keskustelussa. Järjestelmän tärkeyteen ovat vedonneet niin presidentti Sauli Niinistö kuin ulkoministeri Pekka Haavistokin. Marinin hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan sääntöpohjainen kansainvälinen järjestelmä on yksi Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kulmakivistä.

Viime vuosina keskustelua on herättänyt sääntöpohjaisen kansainvälisen järjestelmän rapautuminen. Suomi on huolestunut järjestelmän heikkenemistä, sillä Haaviston mukaan maailma voi muuttua anarkistiseksi paikaksi ilman sääntöpohjaisuutta. Vähemmälle keskustelulle on kuitenkin jäänyt käsitteen tulkinnanvarainen luonne ja merkitys. Sääntöpohjainen kansainvälinen järjestelmä on ollut helpompi määritellä teoriassa kuin käytännössä.

Sääntöpohjainen kansainvälinen järjestelmä

Säännöt eivät ole uusi ilmiö kansainvälisessä politiikassa. Yhteisiä sääntöjä ulkopolitiikassa on ollut niin kauan kuin on ollut järjestyneitä yhteiskuntia – yksi vanhimmista löytyneistä sopimuksista on kahden mesopotamialaisen kaupunkivaltion välinen rajavesisopimus yli 4 500 vuoden takaa. Vakiintuneet säännöt ovat luoneet valtioiden välille valmiita menettelytapoja, mikä on helpottanut valtioiden välistä yhteistyötä.

Sääntöpohjainen kansainvälinen järjestelmä on ollut helpompi määritellä teoriassa kuin käytännössä.

Klikkaa twiitataksesi.

Sääntöjen ja yhteistyön merkitys on kasvanut toisen maailmansodan jälkeen. Professorien Robert Keohanen ja Joseph Nyen mukaan globalisaatio on luonut monimutkaisen keskinäisriippuvuuden, jossa valtiot ovat erottamattomasti kytköksissä toisiinsa. Yhteistyö ja säännöt sitoutuvat globaaleihin instituutioihin, joista merkittävin on Yhdistyneet kansakunnat.

Sääntöpohjaisella kansainvälisellä järjestelmällä viitataankin pääasiassa YK:hon. Tutkija Jeffrey Cimminon ja professori Matthew Kroenigin mielestä sääntöpohjainen järjestelmä perustuu turvallisuuteen, talouteen ja hallintoon liittyviin normeihin ja periaatteisiin, jotka sitoutuvat YK:hon. Sääntöjen tehtävä on kannustaa valtioita rauhanomaisuuteen ja yhteistyöhön perustuvaan käyttäytymiseen liberaalien arvojen ja periaatteiden mukaisesti.

Marinin hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan sääntöpohjaisuus nojaa YK:n peruskirjan yleismaailmallisiin arvoihin. Selonteossa arvioidaan, että yhteisesti hyväksyttyjen sääntöjen tehtävä on säännellä esimerkiksi sotilaallista voimankäyttöä ja ihmisoikeuksien toteutumista. Selonteossa kuitenkin huomautetaan, että suurvalloilla on merkittävä vastuu sääntöpohjaisen järjestelmän ylläpitämisestä ja suurvaltojen viime vuosina kilpailuksi kärjistynyt toiminta on heikentänyt järjestelmää. Tämä reaalipoliittinen ulottuvuus korostuu usein sääntöpohjaisuudessa.

Sääntöpohjaisuuden reaalipoliittinen kaiku

Valtiot noudattavat sääntöjä pääasiallisesti. Sääntöjen rikkominen on kuitenkin sangen toistuva ja yleismaailmallinen ilmiö kansainvälisessä politiikassa. Etenkin suurvallat ovat kunnostautuneet sääntöjien rikkojina läpi YK:n historian, vaikka YK:n turvallisuusneuvoston idean mukaisesti suurvaltojen pitäisi nimenomaan vahtia sääntöjen noudattamista.

Yhdysvallat ja Venäjä ovat tunnettuja valmiudestaan käyttää sotilaallista voimaa, vaikka se olisi vastoin sääntöjä. Kansainvälisellä oikeudella ei ole ollut ratkaisevaa vaikutusta maiden voimapolitiikalle Lähi-idässä ja Euroopassa. Kiinalla näyttää olevan samanlaisia taipumuksia sääntöjen laiminlyömiseen. Maa on viime vuosina ominut saaria Etelä-Kiinan merellä, vaikka Haagin kansainvälinen tuomioistuin on huomauttanut Kiinan rikkovan Filippiinien alueellista koskemattomuutta.

Säännöistä piittaamattomuus on pätenyt myös silloin kun syytetyn penkillä on istunut suurvallan liittolainen. Yhdysvallat on useasti puolustanut Israelia, vaikka Israelin siirtokunnat rikkovat kansainvälistä oikeutta. Samaan tapaan Venäjä on pelastanut al-Assadin hallinnon estämällä kemiallisten aseiden käyttöä Syyriassa tutkivan paneelin toiminnan jatkamisen. Kiina taas on veto-oikeudellaan estänyt pakotteet Myanmaria vastaan.

Suurvallat eivät ole kuitenkaan ainoita toimijoita, joille sääntöjen noudattamisessa ja tärkeydessä on paljon joustovaraa. Suomi on välillä ollut yhtä lailla valikoiva sääntöpohjaisuuden tärkeyden kanssa. Tämä ilmiö oli yleinen jo kylmän sodan aikana.

Presidentti Urho Kekkonen totesi Suomen YK-politiikan perustuneen yleisille periaatteille, joita maa johdonmukaisesti sovelsi kannanotoissaan. Yleisten periaatteiden soveltamisesta tulikin keskeinen osa Suomen puolueettomuuspolitiikkaa. Suomi vältteli ottamasta kantaa  suurvaltojen – varsinkin Neuvostoliiton – tekemiin sääntörikkomuksiin. Suomen valtionjohto esimerkiksi vaikeni Neuvostoliiton miehittäessä Tšekkoslovakian keväällä 1968.

Suomi on välillä ollut yhtä lailla valikoiva sääntöpohjaisuuden tärkeyden kanssa.

Klikkaa twiitataksesi.

Yleisten periaatteiden soveltaminen Suomen kannanotoissa on jatkunut Neuvostoliiton romahtamisen jälkeenkin. Suomi on alleviivannut sääntöpohjaisuuden ja yleismaailmallisten arvojen tärkeyttä esimerkiksi kritisoimalla julkisesti Venäjän ja Kiinan ihmisoikeusrikkomuksia. Yhdysvaltojen ihmisoikeusrikkomuksista Suomi on ollut puolestaan huomattavasti vaitonaisempi.

Suomi on myös vaihtelevasti rankaissut muita maita ihmisoikeusrikkomuksista. Suomi ja muut EU-maat asettivat talouspakotteita Valko-Venäjää hallitsevaa Aljaksandr Lukašenkaa vastaan ihmisoikeusloukkausten takia. Sen sijaan Suomi ei ole julkisesti vaatinut talouspakotteiden asettamista Israelia vastaan sen viimeisimpien ihmisoikeusloukkausten takia.

Vaikuttaa siltä, että valtiot ovat valmiita rikkomaan sääntöjä ja katsomaan läpi sormien rikkomuksia, jos säännöt eivät ole sopusoinnussa valtioiden intressien kanssa. Valtiot ovat määrittäneet voimapolitiikkansa, turvallisuutensa ja liittolaissuhteensa usein tärkeämmiksi kuin säännöt ja pehmeät arvot. Sääntöjen noudattamisessa on siten varsin reaalipoliittinen kaiku. Reaalipolitiikka kansainvälisellä oikeudella on mahdollista osittain siksi, että sääntöjen rikkomisesta ei aina rangaista.

Sääntöpohjainen vs. anarkkinen kansainvälinen järjestelmä

Uskottavan sääntöpohjaisen järjestelmän ongelma on se, että kansainvälisestä oikeudesta puuttuu keskitetty ja riippumaton toimeenpanovalta. Vastuu rangaistusten toimeenpanemisesta on YK:n turvallisuusneuvoston pysyvillä jäsenmailla (Yhdysvallat, Kiina, Venäjä, Ranska ja Iso-Britannia). Niiden pitäisi saattaa voimaan rangaistus, mikäli tuomittu valtio ei noudata kansainvälisen tuomioistuimen päätöstä.

Tämä on ollut välillä toimiva ratkaisu, mutta ongelmia on aiheuttanut turvallisuusneuvoston pysyvien jäsenmaiden veto-oikeus. Pysyvät jäsenmaat voivat estää kaikki ikävät turvallisuusneuvoston päätökset, jotka koskevat niitä tai niiden liittolaisia. Ylikansallisen tuomarin puute kansainvälisestä oikeudesta luo varjon järjestelmän sääntöpohjaisuuden ylle.

Tutkija Kenneth Waltzin mukaan kansainvälisen järjestelmän luonne riippuu paljolti sen järjestysperiaatteesta. Järjestysperiaatteen pitäisi olla hierarkkinen, mikäli järjestelmä todella olisi sääntöpohjainen. Tällöin maailmassa olisi valtioita ylempi auktoriteetti, joka ylläpitäisi järjestystä. Hierarkkisen järjestyksen pitäisi vaikuttaa valtioiden käyttäytymiseen: valtioiden ei tarvitsisi panostaa yhtä paljon sotilaalliseen turvallisuuteen, koska sääntöjen noudattamiseen voisi luottaa.

Valtiot käyttäytyvät kuitenkin verrattain päinvastaisesti. Valtiot panostavat sotilaalliseen turvallisuuteen, koska ne pelkäävät ulkoista uhkaa. Professori Patrick Porterin mielestä yhteistyöhön ja rauhanomaisuuteen kannustavia sääntöjä on olemassa, mutta valtiot eivät voi täysin luottaa niiden noudattamiseen, koska kukaan ei välttämättä suojele valtioita sääntörikkomuksilta. Ylimmän auktoriteetin puuttuessa järjestysperiaate on anarkkinen. Siksi Waltzin mukaan kansainvälinen järjestelmä on anarkian tilassa.

Järjestysperiaatteen pitäisi olla hierarkkinen, mikäli järjestelmä todella olisi sääntöpohjainen.

Klikkaa twiitataksesi.

Järjestelmä ei ole siten heikentynyt viime vuosina, koska järjestelmän luonne on pysynyt anarkkisena historian saatossa YK:n perustamisesta huolimatta. Anarkian tila ei toisaalta poissulje sääntöjä, sillä kansainvälisessä politiikassa vallitsee, kuten Yhdysvaltojen entinen ulkoministeri Henry Kissinger on todennut, aina jonkinlainen sääntöpohjaisuus. Sääntöpohjaisuuden pohjavire riippuu pitkälti vallitsevasta voimatasapainosta eli suurvalloista.

Sääntöjen tulevaisuus suurvaltakamppailun aikakautena

Sääntöjen kirjoittamisesta käydään tulevaisuudessa kamppailua suurvaltojen kesken. Professori Stephen Waltin mukaan Kiina haluaa luoda omat sääntönsä ja saada muut valtiot noudattamaan niitä. Kiina hyötyy monista nykyisistä säännöistä esimerkiksi kaupankäynnin osalta, mutta maa haluaa pyyhkiä pois länsimaiset arvot sääntökirjasta. Samaten Venäjä haluaa kädenjälkensä sääntökirjaan, koska maa pitää nykyisiä sääntöjä uhkana olemassaololleen. Walt huomauttaa, että kamppailussa suurvallat käyttävät YK:ta välineenä oikeuttaakseen sääntönsä.

Suomi ja muut länsimaat joutunevat tässä taistelussa puolustuskannalle. Tämä herättää kysymyksen, onko aidosti yhteisesti hyväksyttyä sääntökirjaa koskaan ollutkaan. Huomionarvoista on, että esimerkiksi ainoastaan länsimaat ja muutamat muut demokraattiset valtiot asettivat pakotteita Venäjälle Ukrainan sodan takia. Suurin osa maailman valtioista ei ole pitänyt Venäjän voimapolitiikkaa sanktioimisen arvoisena.

Sääntöjen kirjoittamisesta käydään tulevaisuudessa kamppailua suurvaltojen kesken.

Klikkaa twiitataksesi.

Sääntöpohjaisuuden ydin näyttääkin olevan loppupeleissä se, kenellä on riittävästi valtaa laatia säännöt ja etuoikeus ylenkatsoa sääntöjä ilman seuraamuksia. Sääntöpohjaisuus ei ole siis sinänsä rapautumassa – kyse vaikuttaa olevan enemmän siitä, että länsimailla ei ole enää yksinoikeutta kirjoittaa sääntöjä ja pakottaa muita valtioita noudattamaan niitä.

Suomikin joutunee tulevaisuudessa pohtimaan, onko läntiseen sääntöpohjaisuuteen enää mitään paluuta ja missä määrin ulkopolitiikka voi perustua järjestelmään, jota ei ehkä ole olemassa. Suomi on itse hyödyntänyt sääntöpohjaisuuden reaalipoliittista ulottuvuutta ja toisaalta samasta ulottuvuudesta ovat kärsineet monet pienet valtiot kylmän sodan päättymisen jälkeen. Tulevaisuus ei todennäköisesti ole sen valoisampi, sillä yleismaailmallista sääntöpohjaisuutta saattaa olla entistä vaikeampi luoda kiristyvän suurvaltakamppailun aikakautena.

–

Teksti: Tony Salminen

Editointi: Hannu Salomaa, Henri Jokinen

Kielenhuolto: Ida Andersson