Mitjo Vaulasvirta on sosiologian tohtori ja The Ulkopolitistin entinen kirjoittaja. Hän on palvellut poliittisena analyytikkona YK-tehtävissä Kosovossa ja työskentelee nyt transitional justice -neuvonantaja Itä-Timorissa.

Serbia siirsi syyskuun lopussa armeijan raskasta kalustoa Kosovon rajalle poliittisten jännitteiden kiristyttyä. Voimannäytös oli vastalause Kosovon määräykselle, joka kielsi serbialaisten rekisterikilpien käytön maan alueella. Serbia ei tunnusta Kosovon itsenäisyyttä, ja maiden suhteet ovat pöydällä EU:n rauhanprosessissa. Toive kattavan ja kestävän ratkaisun löytymisestä maiden välillä näyttäytyy yhä vaikeampana.

Kuten konflikteissa usein myös Kosovon ja Serbian jännitteissä pienillä poliittisilla päätöksillä on merkitystään suurempia vaikutuksia alueen turvallisuusympäristöön. Kosovon sisäministeriön määräys kieltää serbialaiset rekisterikilvet syyskuussa oli viimeisin peliliike, jonka poliittiset seuraukset olivat suuremmat kuin itse määräyksen vaikutus ihmisten arkeen. Vaikka rekisterikilpikriisi ratkesi EU:n tuella 30. syyskuuta, jännitteiden nopea eskaloituminen muistutti Kosovon ja Serbian rauhanneuvotteluiden vaikeasta tilasta.

Poliittinen ilmapiiri kiristyi syyskuun loppupuolella, kun Kosovo määräsi, että serbialaiset rekisterilaatat tulee vaihtaa rajalla määräaikaisiin muovikilpiin. Kosovon myöntämät väliaikaiset rekisterikilvet maksoivat viisi euroa, ja niiden oli tarkoitus olla voimassa 60 päivää. Määräys vastasi rajoituksia, joita Serbia sovelsi kosovolaisiin autoilijoihin kymmenen vuoden ajan. Serbia kielsi aiemmin Kosovon tunnuksilla varustettujen rekisterikilpien käytön alueellaan.

Poliittinen ilmapiiri kärjistyi, kun Kosovo lähetti poliisin erikoisjoukkoja maan pohjoisosiin toimeenpanemaan rekisterikilpien vaihtoa. Serbit muodostavan enemmistön Pohjois-Kosovon väestöstä. Päätöstä vastaan protestoineet serbit pystyttivät tiesulkuja, jotka jättivät poliisin ajoneuvot saarroksiin lähelle Serbian rajaa. Retoriikka Serbiassa kiristyi, ja syyskuun toiseksi viimeisellä viikolla maa lisäsi sotilaallista valmiuttaan. Muutama päivä myöhemmin Serbian presidentti Aleksandar Vučić puhui mahdollisista vastatoimista.

Ratkaisu maiden väliseen kiistaan löytyi EU:n neuvotteluissa. Osapuolet sopivat Kosovon poliisin erikoisjoukkojen korvaamisesta Naton KFOR-rauhanturvajoukoilla ja tiesulkujen purkamisesta. Väliaikainen ratkaisu rekisterilaattoihin löytyi aiemmin solmitusta mutta noudattamattomasta sopimuksesta, jonka mukaan Kosovo ja Serbia sallivat toistensa myöntämien rekisterikilpien käytön, kunhan niiden kansalliset tunnukset peitetään tarroilla.

Kriisin taustalla piilevät sisäpoliittiset trendit

Politiikan asiantuntijat Kosovossa ja Serbiassa ovat kuvailleet viimeisintä kriisiä poliittiseksi peliksi. Tulkinnan mukaan jännitteiden eskaloituminen johtui sisäpoliittisista tekijöistä, kuten Kosovossa 17. lokakuuta järjestetyistä paikallisvaaleista sekä Serbiassa keväälle suunnitelluista yleisvaaleista. Vaikka vaalipoliittinen taktikointi sekä pyrkimykset miellyttää kansallismielisiä äänestäjiä olivat osa kiistaa, sen taustalla vaikuttivat myös pidemmän aikavälin sisäpoliittiset kehityssuunnat.

Kosovon osalta on hyvä muistaa, että määräys rekisterilaattojen kieltämisestä mukaili hallituksen vaalilupauksia. Pääministeri Albin Kurtin kansallismielinen ja korruptionvastainen Vetëvendosje-puolue sai helmikuun parlamenttivaaleissa 50 prosenttia äänistä ja 29 lisäpaikkaa. Kurti haluaa vastata Serbian Kosovolle asettamiin rajoituksiin vastavuoroisesti. Kurtin ensimmäinen hallitus määräsi maahantuontiin liittyviä vastavuoroisuustoimia, jotka purettiin hallituksen kaaduttua maaliskuussa 2020.

Vetëvendosjen nousu vaikutusvaltaisesta protestiliikkeestä Kosovon suurimmaksi puolueeksi on muokannut maan poliittista pelikenttää. Vetëvendosjen kannatuksen myötä Kosovon puoluekenttä on sirpaloitunut ja perinteisten puolueiden valta on kutistunut. Jo ennen Vetëvendosjen ensimmäistä vaalivoittoa vanhoilla puolueilla oli vaikeuksia hyväksyä länsimaiden vaatimia kompromisseja Serbian kanssa, sillä niistä neuvotteleminen päätyi aiempaa useammin sisäpoliittisiin yhteenottoihin.

Perinteisen valtaeliitin ulkopuolelta nousseen Vetëvendosjen suosio kertoo Kosovon demokratian toimivuudesta ja eloisuudesta. Kansallismielisen Vetëvendosjen vahvistuminen on kuitenkin korostanut Kosovossa vallitsevaa ristiriitaa. Yhtäällä EU vaatii Kosovolta kompromisseja neuvotteluissa Serbian kanssa. Toisaalla kompromisseja vieroksuvat äänestäjät toivovat poliitikoilta vahvempaa linjaa Serbian suhteen. Vetëvendosje on saanut kaikki puolueet omaksumaan jopa aiempaa jyrkempiä kantoja Serbian suhteen pitääkseen kiinni edes osasta kansallismielisestä äänestäjäkunnasta.

Yhtäällä EU vaatii Kosovolta kompromisseja neuvotteluissa Serbian kanssa. Toisaalla kompromisseja vieroksuvat kosovolaiset äänestäjät toivovat poliitikoilta vahvempaa linjaa Serbian suhteen. Klikkaa twiitataksesi!

Sisäpoliittisen tilanteen muutos vaikuttaa neuvotteluihin Serbian kanssa

Kosovon sisäpoliittisten kehityskulkujen vuoksi maan hallitusten mahdollisuudet tehdä kompromisseja Serbian kanssa ovat rajalliset EU:n vaatimuksista huolimatta. Tilanteen tiedostanut entinen pääministeri Ramush Haradinaj yritti vuonna 2019 ulkoistaa hallituksensa neuvotteluvastuun parlamentin monipuolueiselle työryhmälle, mutta Kosovon perustuslakituomioistuin hylkäsi suunnitelman. Jo ennen oikeuden päätöstä oli selvää, ettei edellytyksiä yhteiselle neuvottelurintamalle ollut olemassa.

Kosovo osallistuu Serbian kanssa EU:n neuvotteluihin, joista vastaa Euroopan komission viime vuonna nimittämä erityislähettiläs Miroslav Lajčák. Neuvottelujen julkisanottu tavoite on maiden suhteiden normalisointi, ja niitä on käyty useita kierroksia poliittisten johtajien sekä työryhmien välillä. Osapuolten julkilausumat viestivät kuitenkin laihoista tuloksista. Kosovon hallituksen päätös kieltää serbialaiset rekisterikilvet sekä Serbian vastareaktio kertovat osaltaan rakentavan neuvotteluilmapiirin puutteesta.

Neuvotteluissa on kaksi keskeistä kiistakysymystä. Niistä ensimmäinen liittyy Kosovon asemaan. Kosovo vaatii Serbialta itsenäisyyden tunnustamista, minkä presidentti Vučić on julkisesti sulkenut neuvotteluiden ulkopuolelle. Kosovo epäilee, että Serbia käyttää neuvotteluita asemansa vahvistamiseksi eikä halua löytää ratkaisua maiden väliseen tilanteeseen. Tätä tulkintaa tukee kosovolaisten mielestä esimerkiksi se, että EU vaatii Kosovoa perustamaan laajan itsehallinnon serbivähemmistölle. Vaatimus perustuu maiden vuosina 2013 ja 2015 allekirjoittamiin sopimuksiin.

Kosovon hallituksen päätös kieltää serbialaiset rekisterikilvet sekä Serbian vastareaktio kertovat osaltaan rakentavan neuvotteluilmapiirin puutteesta. Klikkaa twiitataksesi!

Kosovon serbien itsehallinto, joka on ehdoton vaatimus Serbialle, on Kosovon itsenäisyyden tunnustamisen jälkeen neuvottelujen vaikein kysymys. Tämä johtuu osaltaan siitä, että Kosovon perustuslakituomioistuin on tulkinnut sopimusten esittämän itsehallintomallin osittain perustuslain vastaiseksi. Koska ehdotus serbien itsehallinnosta on erittäin epäsuosittu Kosovossa, siitä on tullut myös sisäpoliittinen kiistakapula. Oppositiopuolueet syyttävät tavallisesti hallitusta liiallisista myönnytyksistä itsehallinnon osalta.

Yhtenäisen neuvotteluaseman puute Pristinassa voi kuitenkin tukea Serbian tavoitteita. Kun kansainvälinen huomio on viime vuosina keskittynyt Kosovoon, presidentti Vučić on pyrkinyt profiloitumaan verrattain joustavana neuvotteluosapuolena. Serbian ulkovalloille lupailema kompromissivalmius ei kuitenkaan joudu lähempään tarkasteluun niin kauan kuin EU:n neuvotteluiden katsotaan olevan umpikujassa Kosovon osalta.

Presidentti Vučićin strategia viime vuosina on ollut ylläpitää mielikuvaa itsestään kompromissihaluisena neuvottelijana. Yksi syy siihen on, että Vučić toivoo kääntävänsä kansainvälisen huomion pois Serbian käänteisestä demokratiakehityksestä. Toisin kuin Kosovossa, jolla on toimiva monipuoluejärjestelmä, Serbiassa valta on keskittynyt presidentti Vučićin edistyspuolueelle.  Maaliskuussa julkaistussa The UK Economist Intelligence Unit -tietotoimiston demokratiaindeksissä Serbia sijoittui alimmalle sijalle 14 vuoteen. Erityisesti kansalaisjärjestöt ovat kritisoineet EU-maita, kuten Saksaa, liian löyhästä suhtautumisesta Serbiaan. Näkemyksen mukaan EU on katsonut Serbian demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden loukkauksia läpi sormien, jotta presidentti Vučićille on annettu rauha neuvotella sopimuksesta Kosovon kanssa.

Luottamuspula vaikuttaa EU:n asemaan neuvottelujen isäntänä

Viimeiset keskeiset EU:n neuvottelemat sopimukset Kosovon ja Serbian välillä solmittiin vuonna 2015. Niistä neuvotelleen EU:n ulkoasioiden korkean edustajan Federica Mogherinin kauden loppupuolta latistivat kuitenkin lisääntyneet jännitteet Kosovon ja Serbian välillä. Jännitteiden taustalla olivat neuvottelut Kosovon ja Serbian rajojen muuttamisesta, mikä ajoi Kosovon poliittiseen kriisiin vuosina 2018 ja 2019.

Vuonna 2020 EU nimitti Mogherinin jatkajaksi espanjalaisen Josep Borrellin. Borrellin ensimmäinen tavoite on ollut palauttaa osapuolten, erityisesti Kosovon, luottamus neuvotteluihin. Ulkoistamalla neuvotteluvastuun erityislähettiläs Miroslav Lajčákille, Borrell on myös ottanut hieman etäisyyttä Kosovon ja Serbian dialogiin.

Kansalaisjärjestöt ja tutkijat ovat suhtautuneet epäilevästi viime vuonna jatkuneisiin Kosovon ja Serbian neuvotteluihin. Kritiikki on keskittynyt erityisesti EU:n toiminnan uskottavuuteen. Luottamuksen puutteesta on keskusteltu Balkanilla niin painokkaasti, että jopa Miroslav Lajčák turvautui voimakkaisiin sanamuotoihin puhuessaan aiheesta kesäkuussa. Vastatessaan kysymykseen EU:n uskottavuudesta, Lajčák sanoi, että jos unioniin ei luoteta, alueen maat voivat etsiä apua muualta.

Lajčákin puheenvuorosta kuului EU-toimijoiden turhautuminen unionin heikentyneeseen toimintavalmiuteen Balkanilla, mihin vaikuttaa jäsenmaiden eriävät poliittiset kannat. EU on pyrkinyt imagonkohotukseen koronarokotelahjoitusten ympärille rakennetun julkisuuskampanjan avulla. Yksittäisten jäsenvaltioiden, eritoten Ranskan, jarruttelu EU:n sitoumusten toteuttamissa on kuitenkin luottamuspulan ensisijainen syy.

Hyvä esimerkki tästä on EU:n jäsenyysneuvotteluiden avaaminen Albanialle sekä Pohjois-Makedonialle viime vuonna. Ranskan kielteinen kanta siirsi neuvotteluiden avaamista usealla kuukaudella. Viivytys oli pettymys Pohjois-Makedonialle, jolle EU oli luvannut nopeita jäsenyysneuvotteluita sen jälkeen, kun Pohjois-Makedonia ja Kreikka löysivät sovun 27 vuotta kestäneeseen diplomaattiseen kiistaan Pohjois-Makedonian perustuslaillisesta nimestä.

Luottamuspula heijastuu myös Kosovon ja Serbian neuvotteluihin. Euroopan komissio sekä EU-parlamentti ovat painottaneet Kosovon täyttävän kaikki EU:n viisumivapaudelle asetetut vaatimukset. EU-toimielinten maine Kosovossa on kuitenkin kärsinyt eritoten Ranskan haluttomuudesta hyväksyä maata viisumivapauden piiriin.

Kriisi herättää kysymyksiä neuvotteluiden seuraavasta vaiheesta

Syyskuussa puhjennut kriisi Kosovon ja Serbian välillä on jälleen yksi muistutus neuvottelujen jatkamisen tärkeydestä. Kosovon ja Serbian väliset jännitteet kuitenkin jättävät Brysselin neuvottelut kiusalliseen tilanteeseen.

Virallisesti dialogi maiden välillä todennäköisesti jatkuu EU:n ja Yhdysvaltojen paineen alla. Kriisi on kuitenkin osoittanut, miten vaikeaa luottamuksellisen neuvotteluilmapiirin rakentaminen on vallitsevassa poliittisessa ilmastossa. Yksi mahdollinen selitys maiden viimeaikaisille toimille on, etteivät ne usko mahdollisuuteen löytää molemmin puolin hyväksyttävää kompromissia vuodesta 1999 jatkuneeseen kiistaan Kosovon asemasta. Todennäköisin ratkaisu, jossa Serbia tunnustaisi Kosovon itsenäisyyden vastineena serbien laajasta itsehallinnosta, on osapuolten tiedossa. Siitä sopiminen on kuitenkin huomattava poliittinen riski maiden johtajille.

Todennäköisin ratkaisu, jossa Serbia tunnustaisi Kosovon itsenäisyyden vastineena serbien laajasta itsehallinnosta, on osapuolten tiedossa. Siitä sopiminen on kuitenkin huomattava poliittinen riski maiden johtajille. Klikkaa twiitataksesi!

Näin vakavan pattitilanteen ratkaiseminen vaatii riittävän selkeitä poliittisia sekä taloudellisia kannustimia, mitä puolestaan Euroopan unionilla on aiempaa vähemmän tarjolla. Olennainen syy Serbian osallistumiselle Brysselin neuvotteluihin on ollut toive EU-jäsenyydestä, joka näyttää nyt viime vuosia kaukaisemmalta tavoitteelta unionin laajentumisväsymyksen vuoksi. Uusimpien mediatietojen mukaan EU-mailla oli huomattavia vaikeuksia päästä yhteisymmärrykseen lokakuussa järjestetyn Balkanin huippukokouksen päätöslauselmasta, jonka piti olla lupaus alueen maiden EU-jäsenyydestä.

Toimiessaan YK:n yleiskokouksen puheenjohtajana vuonna 2018 Miroslav Lajčák piti puheen kestävän rauhan rakentamisesta: ”Rauhan kulttuuri tulee rakentaa pala palalta ja kerros kerrokselta. Se työ ei kuulu kansainvälisille toimijoille, vaan ihmisille, jotka asuivat siellä – omissa maissaan ja kylissään – kun rauhaa ei vielä ollut.” Hän myönsi kuitenkin, että rauhan kulttuuri ei vielä ole todellisuutta, vaan se vaatii ennen kaikkea toivoa ja uskoa. Niiden varassa ovat entistä selkeämmin myös Kosovon ja Serbian rauhanneuvottelut, joskin ripaus lisää taustatukea EU:n suurvalloilta, erityisesti Ranskalta, ei olisi pahitteeksi. Tästä luulen Lajčákin olevan samaa mieltä.

Kirjoittaja: Mitjo Vaulasvirta
Kommentointi ja editointi: Eero Säynäjäkangas ja Sunna Kokkonen
Kielenhuolto: Ida Andersson