Aseapupäätöksen valmistelu puolustusministeriössä osoitti puolustustarvikkeiden viennistä annetun lain muutostarpeen. Kuva: JLGutierrez, iStock photo.

OTT, VT Mikael Lohse kirjoittaa oikeudellista tietokirjaa Puolustusvoimien tehtävistä. Lohse on virkavapaalla neuvottelevan virkamiehen tehtävästä sisäministeriön kansallisen turvallisuuden yksiköstä.

Suomen päätös materiaaliavusta Ukrainaan on murros maan pitkään linjaan olla viemättä aseita sotaa käyviin maihin. Materiaaliavussa Ukrainaan oli kyse vasta toisesta kerrasta, kun lakia kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta sovellettiin. Valtion ylimmän johdon materiaaliapua koskeva päätöksenteko oli nopeaa ja myös eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan kuuleminen sujui ripeästi. Tapaus kuitenkin osoitti, että puolustustarvikkeiden viennistä annettua lakia on syytä tarkistaa.

Suomen materiaaliapu Ukrainalle toteuttaa YK:n peruskirjan 51 artiklassa tarkoitettua oikeutta kollektiiviseen puolustautumiseen: Ukrainaan – YK:n jäsenvaltioon – on kohdistunut aseellinen hyökkäys ja Ukraina on pyytänyt apua. Tämä oikeus on turvallisuusneuvoston erikseen antamasta valtuutuksesta riippumaton. Kun kollektiiviseen itsepuolustukseen osallistutaan materiaaliapua antamalla eikä joukkoja lähettämällä, tämä materiaaliapu ei tee avun antajasta konfliktin osapuolta.

Kun kollektiiviseen itsepuolustukseen osallistutaan materiaaliapua antamalla eikä joukkoja lähettämällä, tämä materiaaliapu ei tee avun antajasta konfliktin osapuolta.

Klikkaa twiitataksesi.

Venäjän ulkoministeri Sergei Lavrov on uhannut lännen asetoimitusten Ukrainaan olevan legitiimi iskukohde Venäjän asevoimille. Tämän vuoksi ainakin EU, NATO ja Puola ovat pyytäneet, ettei avusta ja sen kuljetustavoista kerrota turvallisuussyistä. Onkin ilmeistä, että lännen aseapu Ukrainalle on paljon laajempaa kuin julkisuudessa kerrotaan.

On ilmeistä, että lännen aseapu Ukrainalle on paljon laajempaa kuin julkisuudessa kerrotaan.

Klikkaa twiitataksesi.

Valtioneuvoston ja tasavallan presidentin ratkaisuvalta

Ylimmän valtiojohdon kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan päätöksenteon eli kansainvälisen apulain piirissä ovat ensinnäkin tilanteet, joissa vedotaan EU:n yhteisvastuulausekkeeseen ja keskinäisen avunannon lausekkeeseen. Sama koskee päätöksentekoa sellaisen avun antamisesta tai pyytämisestä, johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja. Sotilaallisista voimavaroista tekee merkittävän kaluston määrä tai laatu taikka niiden käyttöön liittyvät huomattavat poliittiset tai kansalliseen valmiuteen liittyvät seikat. Ylimpien valtioelinten ratkaistavaksi tulevat myös sotilaallisten voimakeinojen, kuten sotilasilma-alusten ja sota-alusten tulenkäyttöä mahdollisesti sisältävät aputapaukset ja ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävät sekä laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät aputilanteet. Ulko- ja turvallisuuspoliittisesti latautunutta avunantoa on esimerkiksi YK:n peruskirjan 51 artiklan mukainen kollektiivinen tuki aseellisen hyökkäyksen kohteeksi joutuneelle. Laajakantoiseksi ja periaatteelliseksi avunantotilanteen tekee muun muassa arvio avun antamiseen osallistuvan henkilöstön joutumisesta aseellisen uhan kohteeksi tai muutoin huomattaville riskeille alttiiksi. Ylimmän valtiojohdon ratkaisuvaltaa ei ole rajattu alueellisesti eli apua voidaan tarvittaessa antaa myös EU-alueen ulkopuolelle.

Käytännössä edetään niin, että alustava kanta kansainväliseen apuun ilmaistaan tasavallan presidentin ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan (TP-UTVA) yhteisessä kokouksessa. Tämä kokoonpano käsittelee valmistelevasti muun muassa tärkeät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja muita Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevat asiat sekä tärkeät kokonaismaanpuolustusta koskevat asiat. Sen jälkeen asianomainen ministeriö ryhtyy valmistelemaan kansainväliseen apuun liittyviä ratkaisuperusteita. Varsinaisen päätöksen avun antamisesta tai pyytämisestä tekee valtioneuvoston yleisistunto asianomaisen ministeriön esittelystä. Jos avun antaminen tai pyytäminen on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä kansainvälinen asia, päätöksen tekee siltä osin valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta tasavallan presidentti.

Ennen avun antamista tai pyytämistä koskevan päätöksen tekemistä valtioneuvoston on kuultava eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa, jos apu voi sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Jos päätös koskee erityisen vaativaa tilannetta, valtioneuvoston on ennen päätöksentekoa kuultava eduskuntaa antamalla sille selonteko. Säännöksen maininta erityisen vaativasta tilanteesta selontekomenettelyn käytön edellytyksenä on jossakin määrin tulkinnanvarainen. Ratkaisevaa on tässä suhteessa avun tosiasiallinen luonne. Esimerkiksi Afganistanin evakuointioperaation yhteydessä valtioneuvosto arvioi, että tehtävään voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, ja vieläpä erityisen vaativassa tilanteessa. Tällaisessa tilanteessa eduskunnan kuulemiseksi ei riitä vähempi kuin selontekomenettely.

Ylimmän valtiojohdon päätöksenteko käytännössä

Ukraina pyysi Suomen suurlähetystönsä kautta niin ei-tappavaa kuin tappavaakin materiaalia varautuakseen Venäjän ilmeiseen hyökkäykseen. TP-UTVA keskusteli 27.2.2022 Ukrainan tilanteesta, jolloin esillä oli myös Ukrainaan annettava apu. Tasavallan presidentti päätti vielä samana päivänä valtioneuvoston esityksestä luotisuojaliivien, komposiittikypärien ja ensihoitoyksikköjen luovuttamisesta Ukrainaan. Valtioneuvosto myönsi samalla luvan Virolle myytyjen haupitsien ja ammusten luovuttamisesta edelleen Ukrainalle. Seuraavana päivänä tehty aseapupäätös sisälsi muun muassa rynnäkkökiväärejä, patruunoita ja kertasinkoja. Ensimmäinen erä Suomen luovuttamaa materiaalia lähti 1.3. lennolla Tampereen Pirkkalan lentokentältä Puolaan lähelle Ukrainan rajaa.

Luovutetut resurssit katsottiin merkittäviksi kaluston ja materiaalin määrän ja laadun sekä kansallisen puolustuksen kannalta: kriisiaikoina on pidettävä huolta myös omien varastojen riittävyydestä. Koska avun antaminen nähtiin lisäksi ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävänä ottaen huomioon Ukrainan ja koko Euroopan turvallisuustilanne sekä muiden maiden – kuten Ison-Britannian, Saksan, Tanskan ja Ruotsin – materiaaliavusta tekemät vastaavat päätökset, tasavallan presidentti teki päätöksen avusta. Luotisuojaliivejä, komposiittikypäriä ja ensihoitoyksiköitä koskevan apupäätöksen osalta eduskunnan kuulemista ei pidetty tarpeellisena. Rynnäkkökiväärejä, patruunoita ja kertasinkoja koskevan apupäätöksen osalta valtioneuvosto sitä vastoin päätti kuulla eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa siitäkin huolimatta, että sitä ei pidetty välttämättömänä.

Pääosa Ukrainalle luovutetuista tuotteista on puolustustarvikkeiden viennistä annetun lain mukaisia puolustustarvikkeita.

Klikkaa twiitataksesi.

Materiaaliapua Ukrainaan koskevan päätöksen valmistelussa nousi esille puolustustarvikkeiden viennistä annetun lain asettamat vaatimukset. Lain mukaan puolustustarvikkeen saa viedä Suomesta Euroopan talousalueen ulkopuolelle vain vientiin myönnetyllä luvalla. Pääosa Ukrainalle luovutetuista tuotteista on ollut ja tullee jatkossakin olemaan puolustustarvikkeiden viennistä annetun lain mukaisia puolustustarvikkeita. Ratkaistava kysymys koskee sitä, vaaditaanko näiden tarvikkeiden vientiin Ukrainaan erillinen valtioneuvoston päätös. Ratkaisuun siitä, että vientilupaa ei vaadita, on päädytty puolustusministeriössä laajentavan tulkinnan kautta: koska lakia ei sovelleta kriisinhallintatehtäviin vietäviin puolustustarvikkeisiin, sitä ei myöskään tule soveltaa vienteihin, jotka toteutetaan kansainvälisen apulain nojalla ja joissa päätöksen on tehnyt tasavallan presidentti.

Lopuksi

Puolustusministeriön tulkintasuositus on näissä olosuhteissa tarkoituksenmukaisin ja kestää oikeudellisen tarkastelun. Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut säännellä puolustustarvikkeiden viennistä annetulla lailla kansainvälistä apua, johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja. Materiaalituki Ukrainalle on tällaisen avun kouluesimerkki. Oikeudellisen tilanteen selkiyttämiseksi olisi asianmukaista lisätä puolustustarvikkeiden viennistä annetun lain soveltamisalaan uusi rajaus eli kansainväliseen apulakiin perustuva valtion ylimmän johdon päätös aseavun antamisesta. Tällöin aseapua koskevat päätökset tehtäisiin paitsi de facto myös de jure yksinomaan kansainvälisen apulain osoittamassa marssijärjestyksessä.

Suomi ei muiden avun antajien tavoin kerro enää tarkemmin julkisuuteen avun sisällöstä, toimitustavasta ja aikataulusta sen perillemenon varmistamiseksi.

Klikkaa twiitataksesi.

Tasavallan presidentti päätti 24.3. ja 19.4.2022, että Suomi lähettää Ukrainalle lisää puolustustarvikeapua. Suomen lisäavussa on huomioitu sekä Ukrainan tarpeita että puolustusvoimien voimavaratilannetta. Puolustusministeriön mukaan päätös avun toimittamisesta Ukrainaan ei vaaranna kansallista puolustuskykyämme. Suomi ei muiden avun antajien tavoin kerro enää tarkemmin julkisuuteen avun sisällöstä, toimitustavasta ja aikataulusta sen perillemenon varmistamiseksi. Esimerkiksi Ranska on noudattanut aseavussaan niukkaa tiedotuslinjaa sodan alusta alkaen.

Kirjoittaja: Mikael Lohse (Orcid-tunniste)

Editointi: Hannu Salomaa, Johanna Ketola 

Kielenhuolto: Anna Kananen