Koronapandemia ja Venäjän hyökkäyssota ovat kasvattaneet jo ennestään korkeita velkapaineita erityisesti Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Nyt käynnissä on velkahelpotusohjelma, jossa osallistujamaat neuvottelevat veloistaan ensimmäistä kertaa niin länsimaiden, Kiinan kuin Kansainvälisen valuuttarahastonkin kanssa. Toistaiseksi prosessi on edennyt jähmeästi. Sambian neuvottelut muodostavat tänä syksynä ennakkotapauksen muille velkaantuneille valtioille.

Koronapandemia on viime vuosina koetellut valtioiden velansietokykyä. Erityisesti globaalissa etelässä velkapaineet ovat muuttuneet Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n mukaan kestämättömiksi. Ratkaisuksi IMF loi vuonna 2020 velkaohjelman, jossa jäädytettiin väliaikaisesti 48 maan lainanhoitomaksut. Suurin osa näistä maista sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Nyt IMF varoittaa niitä jälleen liiallisesta velkataakasta.

Velkaantumisen syyt vaihtelevat maittain, mutta kansainvälisesti ajankohtaisia syitä on kaksi. Ensinnäkin koronapandemiaan räätälöity ohjelma tarjosi ainoastaan tauon velanmaksuun, mutta ei varsinaisia velkahelpotuksia. Toiseksi Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa on luonut velkapaineita erityisesti Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan. Tarjontapuolen sokista johtuva inflaatio on tehnyt ruoan, energian ja lannoitteiden tuonnista kalliimpaa. Lisäksi korkea inflaatio paisuttaa velan korkoa. 

Nyt jopa 22 maata Saharan eteläpuolisessa Afrikassa on IMF:n mukaan joko ajautumassa tai jo päätynyt maksukyvyttömyyteen. Ensimmäisenä niin kävi Sambialle, joka parhaillaan neuvottelee velastaan G20-maiden kanssa. Kyse on marraskuussa 2020 alkaneesta velkaohjelmasta, joka kokoaa ensimmäistä kertaa velkojat länsimaista ja Kiinasta samoihin neuvotteluihin.

Meneillään jo viides velkahelpotusohjelma

Tilanne ei ole uusi. Nyt meneillään on jo viides monikansallinen hanke globaalin etelän velkataakan helpottamiseksi. Korkeimmillaan velkataakka alhaisen tulotason maissa oli 1990-luvulla, jonka jälkeen velkatasoja laskettiin onnistuneesti aina 2010-luvulle asti. Tämän jälkeen trendi kääntyi: lähes tai kokonaan maksukyvyttömien maiden määrä on kaksinkertaistunut vuodesta 2015. Yhteiskunnallinen tarve investoinneille ja matalakorkoinen velka tukivat tätä kehitystä aina koronapandemiaan asti. Esimerkiksi Sambia lainasi Kiinalta infrastruktuurihankkeita varten yhä enemmän aina pandemiaan asti.

Rakenteellisesta näkökulmasta velkaohjelmien toistuvuus ei ole yllättävää. Monikansallisten yhtiöiden veronkierrosta ja valtioiden heikosta veronkantokyvystä johtuva pääomapako on yleisesti tunnistettu haaste Afrikassa. Tässä myös IMF:llä on roolinsa: 1980- ja 90-luvuilla se tuli tunnetuksi neoliberaaleista lainaehdoistaan, jotka edellyttivät velkaantuneilta mailta säästötoimenpiteitä, kaupan vapauttamista ja yksityistämishankkeita vastineeksi lainarahasta. Nämä lainaehdot heikensivät valtion vaikutusvaltaa markkinoihin. Siksi esimerkiksi Sambia ei onnistunut kasvattamaan verotulojaan kaivosteollisuudesta, jonka vienti viisinkertaistui 2000-luvun alussa.

Tämänkertaisessa G20-maiden ohjelmassa uutta on, että se tuo sekä länsimaat että Kiinan samaan pöytään osallistujamaan kanssa. Muutos on tervetullut, sillä Kiinan kasvaneesta roolista kehitysrahoittajana on puhuttu jo vuosia. Esimerkiksi Sambiassa lähes puolet ulkomaisesta velasta arvioidaan tulevan Kiinasta. Valtioiden neuvottelukierrosta edeltää sopimus IMF:n kanssa. Se tarjoaa ensimmäisen tukipaketin, jos valtio suostuu IMF:n lainaehtoihin.

Sambian neuvottelut muodostumassa ennakkotapaukseksi

Neuvotteluillaan Sambia luo ennakkotapauksen, joka tarjoaa muille velkaantuneille valtioille merkittävää tietoa G20-maiden velkaohjelmasta. Lopputulos riippuu kahdesta vaiheesta.

Ensimmäiseksi Sambia neuvotteli elokuussa IMF:n kanssa 1,3 miljardin dollarin korottomasta velasta, jolla pyritään tukemaan talouden elpymistä ja velkakestävyyttä tulevaisuudessa. Vastineeksi lainasta Sambian tulee muun muassa korottaa arvonlisäverotusta, jäädyttää investointihankkeita ja leikata maataloustukiaan. Ehdot mahdollistavat IMF:n mukaan valtionvarojen ohjaamisen julkisiin palveluihin ja köyhyyden vähentämiseen. Tältä osin lainaehdot poikkeavat takavuosien yksityistämislinjasta. Lainasopimus ilmeni heti luottamuksen nousuna Sambian taloudessa, mikä näkyi Sambian valuutan kwachan voimakkaana vahvistumisena.

Toiseksi vuorossa ovat velkaneuvottelut valtioiden kanssa. Niissä G20-puolta edustavat Ranska ja Kiina. Tavoitteena ovat 8,4 miljardin dollarin helpotukset joko leikkaamalla velkoja tai pidentämällä niiden maksuaikaa. Valtiot pyrkivät sopimaan vuoden loppuun mennessä kehyssopimuksesta, jonka piirissä Sambia neuvottelee lopullisista helpotuksista kunkin velkojan kanssa erikseen. Tässä vaiheessa prosessi hajautuu siis moneen osaan. Erityisen haastavan neuvotteluista tekevät yksityisen sektorin lainat. Ne ovat pankkien ja sijoitusyhtiöiden myöntämiä lainoja, joista on yleensä niukasti julkista tietoa. Siksi niiden todellista määrää on vaikeaa arvioida.

Kaiken kaikkiaan Sambian on siis löydettävä yhteisymmärrys IMF:n, G20-valtioiden ja yksityisten velkojien kanssa. Lähtökohdat ovat haastavat, ja merkkejä skeptisyydestä velkaohjelmaa kohtaan on jo ilmassa.

Luottamus velkaohjelmiin rapautunut

Kun vielä koronapandemian aikaiseen velkaohjelmaan osallistui 48 valtiota, nyt Sambian lisäksi vain Tšad ja Etiopia ovat hakeneet uuteen G20-maiden ohjelmaan. Luottamuspulan taustalla on velkahelpotusohjelmien toistuvuus sekä kritiikki niin IMF:ää, G20-valtioita kuin yksityisen sektorin lainoittajiakin kohtaan.

Vaikka IMF:n lainaehtoihin ei enää kuulu yksityistämishankkeita tai ehtoja kaupan vapauttamiseksi, sambialaiset kansalaisjärjestöt kritisoivat niitä edelleen kohtuuttomasta säästölinjasta. IMF:n mukaan säästötoimet vapauttavat varoja köyhyyden vähentämiseen, mutta järjestöjen mukaan ne ylläpitävät velkakierrettä ja koituvat lopulta juuri vähävaraisimpien haitaksi. Myös kansainvälisesti lainaehtoja on kritisoitu kohtuuttomiksi maassa, jossa valtaosalla väestöstä ei ole pääsyä puhtaaseen veteen eikä sähköön.

Toisinaan itse velkakriisi kyseenalaistetaan: Sambialla on velkaa suhteessa BKT:hen alle puolet 1990-luvun huipusta. Näissä olosuhteissa juuri IMF:n narratiivi velkakriisistä nähdään haitallisena, koska se irrottaa yksittäisen valtion talousongelmat maailmantalouden rakenteista. Tämä mahdollistaa lainapolitiikan, joka ylläpitää globaalin etelän velkakierrettä. Toisaalta on vaikeaa nähdä, miten tuntuvia velkahelpotuksia olisi mahdollista neuvotella puolelleen ilman kriisiin vetoamista. Lisäksi kriisinarratiivin voi kyseenalaistaa vain ennen maksukyvyttömyyteen päätymistä.

Luottamusta G20-maihin horjuttaa niiden erimielisyys vastuunjaosta. Länsimaiden mukaan Kiina uhkaa globaalin velkajärjestelmän läpinäkyvyyttä, koska yksityiset velkojat tulevat nimenomaan Kiinasta. Tämä on ristiriidassa englantilaisen Debt Justice -järjestön selvityksen kanssa, jonka mukaan länsimaiden yksityinen sektori on myöntänyt Afrikkaan kolminkertaisesti niin paljon velkaa kuin Kiinan valtio ja yksityinen sektori yhteensä. Selvityksen mukaan länsimaisen velan korko on lähes kaksinkertainen kiinalaiseen nähden.

IMF tunnistaa yksityisen sektorin lainat ongelmaksi ja on peräänkuuluttanut Yhdysvaltoja ja Isoa-Britanniaa lakiuudistuksiin, jotka helpottaisivat yksityisen lainan sisällyttämistä velkaohjelmiin. Toistaiseksi länsimaiset suuryhtiöt ovat olleet haluttomia myöntämään Sambialle velkahelpotuksia. Lisäksi yhdysvaltalaiset luottoluokitusyhtiöt aikovat heikentää velkahelpotuksia hakevien maiden luottoluokitusta, mikä vähentää entisestään niiden halukkuutta osallistua uuteen G20-maiden ohjelmaan.

Samalla Afrikassa suhtaudutaan länsimaihin yhä kriittisemmin kolonialistisen historian vuoksi. Etenkin vastustus toista G20-neuvottelujen puheenjohtajamaata Ranskaa kohtaan on kasvanut sen entisissä siirtomaissa. Venäjä pyrkii osaltaan vahvistamaan tätä jakolinjaa informaatiosodalla, jossa se syyttää Eurooppaa viljan toimitusvaikeuksista Afrikan maihin. Tällä hetkellä Venäjän osallistuminen G20-maiden kokoukseen koettelee koko ryhmän yhtenäisyyttä.

Globaali velka-arkkitehtuuri kaipaa uudistuksia

G20-ohjelma luotiin vastauksena globaalin velkarakenteen muutokseen. Kun samaan pöytään kokoontuvat Sambia, Ranska ja Kiina, lähtökohdat aiempaa kattavampaan velkaratkaisuun ovat olemassa. Liian korkealle odotuksia ei silti kannata asettaa, sillä ohjelmasta on odotettu konkreettisia tuloksia jo kaksi vuotta. Tämä johtuu ensinnäkin yhteisten velkatilastojen puuttumisesta, mikä mahdollistaa Kiinan ja lännen kiistat vastuunjaosta. Lisäksi yksityisten velkojien vastahakoisuus jarruttaa ohjelman etenemistä. G20-maat ovat epäonnistuneet sitouttamaan niitä hankkeeseen lainsäädännön tai taloudellisten kannustimien avulla. Viivyttely ennakoi laihaa lopputulosta ja käy kalliiksi Sambian taloudelle, koska ohjelmassa ei ole jäädytetty velanhoitomaksuja.

Toistaiseksi kukin maa sopii velkahelpotuksistaan yksin, ja neuvotteluasema on arvatenkin tukala. Orastavia merkkejä koordinaatiosta on kuitenkin olemassa, sillä heinäkuussa 2022 Afrikan valtiot peräänkuuluttivat yhdessä globaalin velka-arkkitehtuurin uudistamista. Ne vaativat Afrikan maiden vahvempaa edustusta IMF:ssä ja lainanhoitomaksujen jäädytystä siihen asti, kunnes G20-maiden ohjelma alkaa toimia tehokkaasti. Ohjelma on avattava myös keskitulotasoisille maille. Kansalaisjärjestöt ympäri maailman ovat esittäneet vastaavaa kritiikkiä G20-ohjelmasta. Kenialainen diplomaatti Hannah Ryder taas on perustanut konsulttitoimiston edistämään Afrikan maiden yhteistä lainanottoa, joka voisi perustua Afrikan unionin ja kehityspankin varaan.

Toisaalta kansalaisjärjestöt kritisoivat valtiojohtajia velkaantuneissa maissa. Poliittinen johto tahtoo usein turvata pääsynsä kansainväliseen pääomaan ja arvioi siksi velkapolitiikkaa kapeasti omien intressiensä näkökulmasta. Esimerkiksi Sambiassa velkapolitiikka on järjestöjen mukaan ollut läpinäkymätöntä ja nostanut elinkustannuksia, jotka iskevät pahimmin juuri tavallisten kansalaisten elämään. Taloustieteilijä Yusuf Dodian mukaan IMF:n uusin laina tukee vain kourallista suuryrityksiä ilman, että se tarjoaisi kattavaa ratkaisua kotitalouksien taloustilanteeseen. Vastauksena kritiikkiin presidentti Hichilema on korostanut Sambian omistajuutta ohjelmassa. Tuoreen lakiuudistuksen avulla on kasvatettu parlamentin valtaa velanotossa.

Vähäinen osallistuminen G20-maiden ohjelmaan osoittaa joka tapauksessa, että kansainvälisesti velkaohjelmien legitimiteetti on koetuksella. Ajan kuluessa ratkaisujen puute rapauttaa entisestään Afrikan maiden luottamusta velkojia kohtaan. Se voi koitua pitkällä aikavälilllä haasteeksi Kiinalle ja EU:lle, jotka tavoittelevat syvempää kaupallis-taloudellista yhteistyötä Afrikan kanssa.

—

Kirjoittaja: Jussi Ala-Lahti

Editointi: Jannika Melkko, Nanna Hallikainen, Karoliina Lehtola

Kielenhuolto: Sannimari Veini