Tulehtunut maailmanpoliittinen tilanne on saanut Euroopan unionin yhdessä länsimaisten kumppaniensa kanssa uudelleen harkitsemaan perinteistä talous- ja turvallisuuspolitiikan välistä jakoa. Etenkin Venäjän ja Kiinan harjoittama taloudellisten keskinäisriippuvuuksien hyväksikäyttö on nostanut pöydälle yhä jämäkämpien politiikkainstrumenttien käyttöönoton. Tämä kuitenkin vaatii tasapainottelua määrätietoisuuden ja jo nyt kireiden olosuhteiden huonontamisen välillä.

Taloudellisella turvallisuudella tarkoitetaan yleisesti ottaen ajatusta siitä, että kansallinen turvallisuus ei rajoitu ainoastaan suoriin aseellisiin uhkiin vaan pitää sisällään myös ne riskitekijät, jotka kohdistuvat kansallisesti tärkeisiin taloudellisiin virtauksiin. Tällaisia ovat esimerkiksi resurssien, hyödykkeiden tai rahoituksen tarjonta. Tämän lisäksi käsitteen piiriin saatetaan vaihtelevasti niputtaa muita uhkia, kuten kaksikäyttötuotteiden joutuminen vääriin käsiin. Jopa vihamielisten valtioiden taloudellinen, ja täten aseellinen, kehittyminen saatetaan nähdä uhkana. 

Euroopan unioni kohtasi ensimmäisen näistä uhista Putinin hyökättyä Ukrainaan kaksi vuotta sitten. Pyrkiessään kasvattamaan Ukrainan tukemisen kustannuksia Venäjä on käyttänyt hyväkseen Euroopan riippuvuutta venäläisestä energiasta sulkemalla kaasuhanansa länteen. Ukrainan sota ei siten havahduttanut EU-päättäjiä ainoastaan Venäjän sotilaalliseen uhkaan, vaan myös yleisempään tietoisuuteen siitä, miten unionin periaatteellista taloudellista avoimuutta saatetaan käyttää sitä itseään vastaan.

Ukrainan sota ei havahduttanut EU-päättäjiä ainoastaan Venäjän sotilaalliseen uhkaan, vaan myös yleisempään tietoisuuteen siitä, miten unionin periaatteellista taloudellista avoimuutta saatetaan käyttää sitä itseään vastaan.

Klikkaa twiitataksesi.

EU ei ole kumppanimaidensa keskuudessa yksin painottaessaan taloudellisen turvallisuuden kasvavaa merkitystä. Yhdysvallat on Trumpin presidenttikaudesta lähtien korostanut vahvasti taloudellisen riippumattomuuden tärkeyttä sekä omien etujensa tinkimätöntä suojelemista ja ajamista ulkoisissa taloudellisissa suhteissaan. Etenkin korkean jalostusasteen teknologian ja immateriaalioikeuksien suojelu on noussut näkyvästi tapetille myös Bidenin kaudella. Tällä osa-alueella keskeisin pioneeri on kuitenkin Japani, joka vuonna 2022 perusti uuden ministeripestin vastaamaan taloudellisen turvallisuuspolitiikan suunnittelusta ja toteuttamisesta. 

Hiroshima isännöi myös vuoden 2023 G7-huippukokouksen, jossa rikkaiden maiden ryhmän johtajat laativat ensimmäisen selkeän yhteisen lausunnon taloudellisen turvallisuuden merkityksestä. Tämä toimi pohjana myös Euroopan unionin omalle taloudellisen turvallisuuden strategialle, joka julkaistiin kesäkuussa 2023. 

Euroopan uusi linja tehokkuuden ja turvallisuuden välillä

EU:n taloudellisen turvallisuuden strategian keskiössä on unionin perustavanlaatuisten periaatteiden, kuten taloudellisen avoimuuden, sääntöihin perustuvan kansainvälisen talouden ja monikansallisen yhteistyön tasapainottaminen uuden maailmanpoliittisen tilanteen ja nopean teknologisen kehityksen asettamien vaatimusten kanssa. Maailma on on siirtymässä yhä enemmän geoekonomisen kilpailun ja ”teknonationalismin” aikakauteen. Taloudesta ja teknologisesta kehityksestä on valjastettu väline kansainväliseen valtapolitiikkaan ja suurvaltakilpailuun, ja se uhkaa jättää taloudelliseen liberalismiin perinteisesti nojanneen EU:n altavastaajaksi ja aktiivisempien pelureiden potkupalloksi.

Strategia pyrkii vastaamaan näihin haasteisiin kolmella tavalla: edistämällä EU:n omaa kilpailukykyä, kehittämällä kumppanuuksia muiden maiden kanssa ja aktiivisesti suojaamalla unionia taloudellisilta turvallisuusriskeiltä. Unionin oman kilpailukyvyn edistäminen sitoo EU:n maltillisesti aktiivisemman uuden teollisuuspolitiikan osaksi myös turvallisuuskontekstia. Tähän sisältyy muun muassa rahoitusta EU:n teollisuuspohjan kehittämiselle etenkin korkean teknologian ja vihreään siirtymään vaadittavien teknologioiden sektoreilla. Taustalla piilee mikrosirujen valmistuksen ja kriittisten raakamateriaalien saatavuuden kasvava politisoituminen. Myös strategian tilannekohtaisempien ja joustavampien kumppanuuksien korostaminen nojaa kasvaviin pelkoihin näiden alojen tuotantoketjujen vaarantumisesta ja niihin liittyvien poliittisten riskien realisoitumisesta. Kyse on niin sanotusta ”friendshoring”-ilmiöstä, jossa kriittistä tuotantoa pyritään koordinoimaan ystävällismielisten maiden kauppablokin sisällä.

Euroopan suhteellisen taloudellisen painoarvon ja rakenteellisen aseman kehittäminen sekä näiden turvallisuusulottuvuuksien tunnistaminen on hyvä lähtökohta geopoliittisesti aktiivisemman EU:n työpakissa.

Klikkaa twiitataksesi.

Euroopan suhteellisen taloudellisen painoarvon ja rakenteellisen aseman kehittäminen sekä näiden turvallisuusulottuvuuksien tunnistaminen on hyvä lähtökohta geopoliittisesti aktiivisemman EU:n työpakissa. Lisäksi tarvitaan myös aktiivisia toimia, jotka sisältyvät strategian kolmanteen kohtaan unionin aktiivisen puolustautumiskyvyn kehittämisestä vahvistamalla ja kehittämällä uusia politiikkainstrumentteja. Tältä osin strategian sisältö liittyy paljon kansainvälisen kilpailun takaamiseen, kuten erilaisiin kaupan suojatoimiin ja unionin ulkomaisia tukia koskevaan asetukseen sekä kaksikäyttötuotteiden leviämisen ja teknologiavuotojen ehkäisemiseen.

EU:n taloudellisen turvallisuuden työkalupakin kruununjalokivi on kuitenkin vuosia suunnitteilla ollut ja vuoden lopussa viimein voimaansaatettu taloudellisen pakottamisen vastainen väline (anti-coercion instrument). Asetuksen tavoite on ehkäistä Euroopan unionia ja sen jäsenmaita kohtaan suunnattua taloudellista pakottamista. Asetus määrittelee pakottamisen toimina, joissa kolmas maa pyrkii painostamaan unionia tai sen jäsenmaata tekemään tiettyjä valintoja hyväksikäyttämällä tai uhkaamalla näitä talouteen vaikuttavilla keinoilla. Tämän ehkäisemiseksi asetus mahdollistaa komissiota hyödyntämään omia vastatoimiaan. Tällaisia vastatoimia voisivat olla esimerkiksi kaupan, sijoitusten ja tieteellisen yhteistyön rajoittaminen. Vastatoimet olisivat kuitenkin vasta viimeinen vaihtoehto, jota edeltäisivät ensin neuvottelukierrokset ja yritykset ratkaista tilanne diplomaattisesti. Ensisijaisesti tarkoituksena on kuitenkin luottaa uuden instrumentin pelotevaikutukseen taloudellisen pakottamisen ennaltaehkäisyssä.

Sekä taloudellisen turvallisuuden strategia että uusi asetus pyrkivät ensinnäkin yhtenäistämään ja nopeuttamaan unionin kykyä toimia keskittämällä päätösvaltaa komissiolle ja toiseksi ulottamaan unionin valtuuksia selkeästi perinteistä kilpailun takaamista ja kaupan esteiden purkamista pidemmälle. Ne tunnistavat, että kolmannet maat ovat alkaneet hyödyntää taloudellisia keinoja pelkkää protektionismia laajemmin suorana poliittisen vaikuttamisen keinona. Vaikka molemmat dokumentit käsittelevät näitä kolmansia maita nimettömästi, on selvää, että huoli muun muassa taloudellisista pakottamisesta, teknologiavuodoista ja kaksikäyttötuotteista kohdistuu ensisijaisesti Kiinaan.

Kiristyvä ilmapiiri varjostaa EU:n ja Kiinan taloudellisia suhteita

Euroopan unionin ja Kiinan väliset suhteet ovat kärsineet huomattavasti viimeisen kymmenen vuoden aikana. Merkittävä syy suhteiden huononemiseen on ollut EU:n kansainvälisen kumppanin Yhdysvaltojen jatkuvasti tiukkeneva suhtautuminen Kiinan kasvavaan globaaliin vaikutusvaltaan, mikä on näkynyt etenkin parhaillaan meneillään olevassa kauppa- ja teknologiasodassa sekä yhä kärjistyvässä Taiwanin kysymyksessä. Vielä merkittävämpää EU:n näkökulmasta on ollut Kiinan mahdollistava suhtautuminen Venäjään ja sen hyökkäyssotaan Ukrainassa.

Xi Jinpingin noustua kansantasavallan johtoon on Kiinan ulkopolitiikasta tullut entistä ärhäkämpää. Perinteisesti kaupan ja politiikan erottamisen puolesta ja taloudellisia sanktioita vastaan puhuneesta Kiinasta on nyt kehittynyt merkittävä taloudellisen valtapolitiikan pelaaja. Ystävällisempien suhteiden aikana rakennettuja siteitä länteen on alettu hyväksikäyttämään. Pyrkimyksenä on saada länsimaisia yrityksiä ja valtioita noudattamaan toiminnassaan Kiinalle suotuisaa linjaa. Esimerkiksi Kiinan kansallista suvereniteettia tai kansainvälistä imagoa haastavat toimet ja lausunnot, kuten yhden Kiinan politiikasta poikkeaminen ja ihmisoikeusloukkauksista puhuminen, ovat saattaneet aiheuttaa massaboikotteja, markkinapääsyn epäämistä ja muiden kaupan esteiden pystyttämistä. Peking on hyödyntänyt jopa kiinalaisten turistien lähdön rajoittamista kansainvälisten kiistojen seurauksena.

Turvallistavat ja protektionistiset toimet kehittyvät helposti rationaalisten ja oikeudenmukaisuuteen vetoavien valintojen seurauksena kohti kilpavarustelun kierrettä.

Klikkaa twiitataksesi.

Merkittävin Euroopan unionia koskeva taloudellisia pakottamistoimia sisältänyt selkkaus seurasi, kun Liettua antoi luvan nimetä Kiinan tasavallan edustuston Taiwanin edustustoksi. Tämä poikkesi keskeisesti yhden Kiinan politiikkaa noudattavasta linjasta nimetä edustusto pääkaupunki Taipein mukaan. Kiinan vastaus oli asettaa Liettuan Kiinan-vienti pannaan ja jopa uhata Liettuan kanssa kauppaa tekeviä kolmansien maiden yrityksiä toissijaisilla sanktioilla.

Kiinan ja EU:n taloudellisten suhteiden turvallisuuskysymysten toinen puoli liittyy etenkin strategisten teknologioiden ja kaksikäyttötuotteiksi luokiteltujen korkean teknologian tuotteiden vuotamisen ehkäisyyn. Kiinalaisten yhtiöiden (usein myös valtion tukemat) yritykset varastaa immateriaalista omaisuutta kauppakumppaneiltaan sekä kiertää sanktioita ovat olleet kiistakapuloina jo pitkään. EU:n vastatoimet, esimerkiksi jäsenmaiden kannustaminen rajoittamaan Huawein pääsyä markkinoilleen ja elintärkeän tuotantolaitteiston  epääminen kiinalaisilta mikrosirualan yrityksiltä, ovat kylmentäneet suhteita entisestään.

Turvallistamisen trendi asettaa vakavia haasteita tulevaisuudelle

Sekä Kiinan muuttunut käyttäytyminen että kehittyvä kansainvälinen tilanne ovat saaneet monet, mukaan lukien Euroopan unionin, minimoimaan ”Kiina-riskiään” (de-risking). Turvallisuuteen liittyvien riskien vähentäminen on noussut keskusteluun maltillisempana vastineena täydelliselle irtikytkennälle, eli keskeisten tuotantoketjujen siirtämiselletäysin pois Kiinasta. Tämä poliittinen kompromissi yhtäältä keskinäisriippuvaisten taloudellisten etujen ja toisaalta turvallisuuskysymysten kanssa on varovaisuudessaan EU:lle ominainen, muttei silti ongelmaton.

Yksi mahdollinen ongelma liittyy Euroopan uuden linjan sekä etenkin uuden pakottamisen vastaisen välineen käytännön toimivuuteen. Taloudelliseen vallankäyttöön reagointi vaatii ensin vaikuttamisyritysten tarkkaa tunnistamista, mikä ei ole helpoin tehtävä, sillä keskinäisriippuvaisessa maailmassa raja legitiimin taloudellisen toiminnan ja pakottamisen välillä on parhaillaan häilyvä. Kansainvälinen laki ei tunne selkää taloudellisen pakottamisen määritelmää, mikä jättää tulkinnan yksinomaan unionin itsensä harteille. Riski siihen, että uusia valtuuksia käytetään tarpeettoman tiukasti sekä poliittisten että mahdollisesti protektionististen päämäärien ajamiseen, on todellinen.

Turvallistaessaan taloudellista ulkopolitiikkaansa näinkin selkeästi EU ottaa samalla riskin myötävaikuttaa juuri siihen kehitykseen, jota vastaan se sanoo taistelevansa. Se vetoaa monenkeskiseen ja reiluun kilpailuun perustuvaan maailmantalousjärjestelmään harjoittaessaan yksipuolista oikeudenvalvontaansa. Samoin se turvallistaa ja politisoi omaa talouspolitiikkaansa suojatakseen itseään muiden vastaavilta toimilta. Yhdessä taloudelliseen pakottamiseen liittyvän tulkintakehikon epämääräisyyden kanssa ei ole varmaa, missä määrin EU:n toimia voidaan kansainvälisen yhteisön keskuudessa pitää legitiimeinä ja missä määrin vain yhtä kyynisinä oman edun turvaamisen välineinä kuin mistä se syyttää muita.

Turvallistavat ja protektionistiset toimet kehittyvät helposti rationaalisten ja oikeudenmukaisuuteen vetoavien valintojen seurauksena kohti kilpavarustelun kierrettä. Vaikka Euroopan unionilla on oikeus puolustautua hankalasti määriteltäviä ulkoisia uhkia vastaan, ja vaikka sen tulkinta kansainvälisten trendien ongelmallisista kehityksistä on oikea, astuu se samalla suohon, josta ylös nouseminen on hankalaa. Kilpavarustelu ja protektionismi ovat menneisyydessä harvoin johtaneet suotuisiin lopputuloksiin. Mukautuessaan maailmanpolitiikan muuttuviin tuuliin on EU:n pidettävä mielessä historian opetukset ja varottava heittämästä taloudellisen hyvinvoinnin lasta pois pesuveden mukana.

Kirjoittaja: Tomi Kristeri

Editointi: Peppi Heinikainen

Kielenhuolto: Elena Rintamäki