Vuonna 2025 maailmankauppaa leimasivat tullit, taloudellinen painostus ja valtapolitiikka sekä kauppapoliittiset kiistat: aikaisemmin vapaa ja sääntöperustainen talous sai väistyä suurvaltakilpailun ja kiihtyvän teollisuuspolitiikan tieltä. Vuosi 2026 ei näytä sen paremmalta. Kiistat näyttäytyvät usein yksittäisinä reaktioina ajankohtaisiin ongelmiin, mutta tapauskohtainen tulkinta peittää alleen syvempiä ongelmia.

Maailmantalouden nykyinen epävakaus ei ole poikkeama muuten toimivassa järjestelmässä, joka katoaa kaaosagentin, Donald Trumpin poistuessa takavasemmalle. Sen sijaan ongelmat ovat oireita syvistä rakenteellisista muutoksista, joita on mahdotonta peruuttaa: teknologisesta kehityksestä, globaalin etelän noususta ja suurvaltasuhteiden muutoksesta. Kun jäykät, vanhaan asiantilaan suunnitellut instituutiot eivät enää kykene rajoittamaan ja kanavoimaan ristiriitoja sääntöjen puitteissa, paine purkautuu yksipuolisena ja protektionistisena politiikkana. 

Kyse ei ole globalisaation vaan kansainvälisen hallinnan kriisistä. Yritykset hallita kansainvälistä taloutta kansainvälisten instituutioiden kautta valtapolitiikan sijaan ovat heikentyneet. Valtiot pyrkivät nyt yhä enemmän takaamaan omat etunsa entistä arvaamattomammassa maailmassa ja asettavat yhteisten ongelmien ratkaisemisen toissijaiseksi. Tällä voi olla ennakoimattomia ja tuhoisia seurauksia kansainvälisen yhteistyön tulevaisuudelle.

Maailmankaupan lyhyt suurvaltahistoria

Nykyinen maailmankauppajärjestelmä syntyi vastaamaan hyvin samanlaisiin ongelmiin kuin mistä kärsimme nyt. Ensimmäisen maailmansodan jälkeen kansainvälinen kauppa oli pitkälti valtioiden yksipuolisten päätösten varassa: tullit, tuontirajoitukset ja valuuttasäännöstely muuttuivat kansallisten talouspoliittisten tarpeiden mukaan, ja muut valtiot vastasivat näihin vuorostaan omilla toimillaan. Tämä johti lopulta itseään vahvistavaan kierteeseen, jossa kauppa romahti, taloudellinen epävarmuus lisääntyi ja kansainväliset jännitteet kasvoivat.

Kansainvälisellä valtapolitiikalla oli ratkaiseva rooli tässä kehityksessä. Ennen ensimmäistä maailmansotaa Iso-Britannian imperiumi toimi kansainvälisen talouden niin kutsuttuna hegemonisena vakauttajana: sen laivasto suojeli merireittejä merirosvoilta, sen vakaat ja vetovoimaiset markkinat toimivat kysynnän lähteenä ja se institutionalisoi ja levitti vapaakaupan normia globaalisti. 1900-luvulle tultaessa geopoliittiset nousukkaat – Yhdysvallat ja Saksa – kuitenkin näkivät Iso-Britannian hegemonisen aseman ensisijaisesti tätä itseään palvelevana ja alkoivat haastaa sitä agressiivisella kilpailulla. Valta-asetelman heikkenemisen lisäksi oli imperiumin ylläpidosta tullut suhteettoman kallista, ja viimeistään velkaantuminen ensimmäisessä maailmansodassa teki lopun Iso-Britannian hegemoniasta. Tämä kuitenkin jätti kansainvälisen järjestelmän ilman selkeää johtajaa tai sääntökirjaa.

Tämä Iso-Britannian jättämä tyhjiö tunnistettiin toisen maailmansodan jälkeen. Aikaisemmin vastuunkannosta ideologisesti kieltäytynyt Yhdysvallat nousi vastaamaan haasteeseen ja ryhtyi rakentamaan sodanjälkeistä kansainvälistä talousjärjestystä nimenomaan hegemonisena vakauttajana. Ennen kaikkea Yhdysvallat ajoi institutionaalisten sääntöjen luomista, jotka sitoisivat ja yhdenmukaistaisivat valtioiden käyttäytymistä. Vuonna 1947 tästä syntyi kansainvälistä kauppaa koskeva yleissopimus GATT, jonka tarkoituksena oli estää paluu 1930-luvun kaltaiseen hallitsemattomaan protektionismiin.

Kylmän sodan aikana Yhdysvaltojen hegemoninen asema lännessä mahdollisti sääntöjen noudattamisen myös silloin, kun ne eivät lyhyellä aikavälillä palvelleet kaikkien osapuolten välittömiä etuja. Järjestelmä ei ollut ristiriidaton ja säännöt vääristyivät Yhdysvaltojen etujen mukaisiksi, mutta sen tuoma vakaus kuitenkin todennäköisesti mahdollisti vaihtoehtoista paremman lopputuloksen.

Kylmän sodan päättyminen ja globalisaation kiihtyminen muuttivat asetelmaa uudelleen. Yhdysvaltojen sodanjälkeinen taloudellinen ylivoima oli heikentynyt, kun etenkin Euroopan maat ja Japani kirivät sen etumatkaa kiinni. Samalla maailmantalouteen integroitui myös uusia toimijoita, erityisesti Kiina. Tämä loi pelkoja vanhan järjestelmän kestävyydestä.

Tämän vuoksi GATT institutionalisoitiin vuonna 1995 eli perustettiin Maailmankauppajärjestö (WTO). Se tarjosi virallisen areenan kauppasopimusten neuvottelulle sekä syvensi kaupan sääntelyä ja laajensi sen käsittämään myös investointeihin ja immateriaalioikeuksiin liittyviä kysymyksiä. Erityisen keskeistä oli, että WTO loi oikeudellisesti sitovan ja vahvan riitojenratkaisujärjestelmän, jonka avulla kauppakiistoja voitiin ratkaista kansainväliseen oikeuteen pohjautuen.

Kansainvälisen hallinnan nousu

Ihannetilanteessa kansainvälinen kauppajärjestelmä toimii mekanismina, joka hallitsee valtioiden välistä taloudellista kilpailua. Se ei estä ristiriitoja vaan sitoo valtiot yhteisiin sääntöihin ja menettelyihin. Kun markkinoillepääsy, tullit ja riitojen ratkaisu perustuvat ennalta sovittuihin sääntöihin, yksittäisten valtioiden ei tarvitse turvautua omatoimisiin vastatoimiin etujensa puolustamiseksi. Riidat voidaan viedä oikeudelliseen käsittelyyn, jossa niiden ratkaiseminen ei perustu osapuolten taloudelliseen tai poliittiseen voimaan vaan kansainväliseen oikeuteen. Tällainen hallinta tuottaa ennakoitavuutta, rajoittaa valtapolitiikkaa ja tekee kansainvälisestä kaupasta vähemmän alttiin geopoliittisille shokeille.

Järjestelmän arkkitehtien optimistinen oletus oli, että syvenevä institutionalisointi ja kansainvälinen oikeus voisivat korvata Yhdysvaltojen heikkenevän kansainvälisen johtoaseman. Vaikka johtavan vallan kyky ja halu ylläpitää järjestystä vähenisi, yhteiset säännöt, oikeudellisesti sitova riitojenratkaisu ja laaja jäsenkunta pitäisivät järjestelmän koossa. Katsottiin, että teknokraattinen ja kansainväliseen oikeuteen palautuva järjestelmä  on suhteellisen itsenäinen valtapolitiikasta ja pystyy näin palvelemaan etenkin pienimpien valtioiden etuja.

Kauppajärjestelmä laajeni nopeasti, ja sen jäsenkunta monimuotoistui: WTO:hon liittyi maita, joiden talousmallit ja -rakenteet olivat keskenään hyvin erilaisia, samalla kun teknologinen murros siirsi kaupan hallintaa koskemaan yhä enemmän palveluita, teknologiaa ja aineettomia oikeuksia. Järjestön päätöksenteko ja sääntöjen päivittäminen perustuivat kuitenkin edelleen vanhoihin kaavoihin. Etenkin konsensusvaatimus, joka aiemmin oli mahdollistanut järjestelmän vakauden ja heikoimpien edun turvaamisen, alkoi nyt jumiuttaa sitä alueilla, joilla yhteisten sääntöjen päivittämistä tarvittaisiin eniten.

Edistystä neuvotteluissa ei ole käytännössä tapahtunut sitten vuoden 2001, jolloin sai alkunsa yhä käynnissä oleva Dohan neuvottelukierros. Keskeisin kiista on kehittyvien ja kehittyneiden valtioiden välillä: kehittyvät valtiot haluavat vapaampaa kauppaa maataloustuotteissa mutta luvan suojella teollista tuotantoaan, kun taas kehittyneet maat haluavat suojella omaa maataloustuotantoaan mutta avata kehittyneiden maiden markkinoita omille teollisuustuotteilleen.

Suurvaltakamppailun paluu

Tätä institutionaalista jäykkyyttä vasten on 2000-luvun taloudellisten suurvaltojen – Yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja Kiinan – suhde järjestelmäänalkanut vähitellen muuttua. Kiina liittyi WTO:hon vuonna 2001, ja sen suhde järjestöön on ollut alusta alkaen hyvin käytännöllinen. Järjestelmä tarjosi sille pääsyn globaaleille markkinoille, suojan avoimelta syrjinnältä ja ennakoitavan toimintaympäristön, jota nopeasti kasvava talous tarvitsi. Kiina on pitkälti seurannut WTO-sääntöjen kirjainta mutta silti käytännössä harjoittanut politiikkaa, joka on suosinut kotimaisia yrityksiä. Tämä on tarkoittanut epäreilua kilpailuasetelmaa ulkomaisille yhtiöille Kiinassa ja sitä, että kiinalaiset yhtiöt ovat vallanneet markkina-alaa ulkomailla niiden kilpailijoiden kustannuksella, jotka ovat seuranneet sääntöjä tiukemmin.

Asetelma on jo pitkään turhauttanut etenkin Yhdysvaltoja ja EU:ta, jotka kokevat, että järjestelmän avoimuus ei ole symmetristä: länsimaiset markkinat avattiin kiinalaiselle kilpailulle samalla, kun Kiinan valtio kallisti pelikenttää omaksi edukseen. Samalla  Yhdysvaltojen ja EU:n näkemykset tilanteen ratkaisemisesta ovat myös kehittyneet hyvin erilaisiksi. Vaikka molemmat pyrkivät pitkään toimimaan järjestelmän sisällä sekä luomaan vaihtoehtoisia järjestelyjä vanhentuneiden sääntöjen päivittämiseksi, ovat näiden lähestymistavat alkaneet radikaalisti erkaantumaan.

Yhdysvaltojen näkökulmasta WTO on sitonut sen omaa toimintaa oikeudellisesti antamatta kuitenkaan vastaavaa kykyä puuttua havaittuihin ongelmiin. Maa on katsonut, että järjestelmä hyödyttää sen haastajaa – Kiinaa – Yhdysvaltojen kustannuksella. Tästä syystä Yhdysvallat on jo pitkään pyrkinyt ohittamaan ja jopa horjuttamaan WTO-järjestelmää asettamalla Kiinalle yksipuolisia tulleja ja vientirajoituksia sekä kieltäytymällä nimittämästä edustajaa järjestön riitojenratkaisumekanismin valituselimeen, mikä on käytännössä lamauttanut sen. Tämä kuvastaa laajempaa muutosta, jossa Yhdysvallat ei enää pyri toimimaan järjestelmää ylläpitävänä hegemonisena vakauttajana vaan asettaa yhä enemmän oman etunsa yhteisten sääntöjen ja instituutioiden ylläpitämisen edelle.

Euroopan unionin ja sen jäsenmaiden lähestymistapa on päinvastoin ollut kaikin tavoin suojella WTO-järjestelmää, jonka vakauttavasta voimasta se on pitkään päässyt nauttimaan. Varsinkin Euroopan pienemmille maille, kuten Suomelle, järjestelmän keskeinen arvo on ollut juuri se, että pelisäännöt olivat tasapuoliset ja riitojen ratkaisu oli riippumatonta voimapolitiikasta. Tämä on tehnyt EU:sta järjestelmän johdonmukaisimman puolustajan, mutta samalla myös haavoittuvamman, kun sääntöjen sitovuus ja riitojenratkaisun uskottavuus alkoivat heikentyä. Eurooppa olikin suhteellisen hidas reagoimaan järjestelmän kriisiin ja pyrki pitkään toimimaan eksklusiivisesti sen rajallisissa puitteissa korostaen järjestelmän korjaamisen tärkeyttä.

Viime vuosina myös EU on kuitenkin joutunut kehittämään omia yksipuolisia työkalujaan paikkaamaan järjestelmän puutteita. Se on vahvistanut etenkin kauppapoliittisia suojatoimia ja välineitä, jotka kompensoivat ulkomaisia tukia. Samalla EU on pyrkinyt turvaamaan markkinoillepääsyä ja sääntöperustaista ennakoitavuutta: se solmii uusia ja syvennettyjä kauppasopimuksia sekä osallistuu WTO:n sisällä toimiviin vaihtoehtoisiin ratkaisuihin, kuten neuvottelujumia kiertäviin pienryhmäjärjestelyihin ja riitojenratkaisuelimen lamautumista kiertävään vapaaehtoiseen väliaikaiseen riitojenratkaisumekanismiin. Vaikka näitä toimia on perusteltu järjestelmää täydentävinä, ne kuvastavat kuitenkin perustavanlaatuista muutosta: luottamus siihen että monikansallinen sääntöperustaisen järjestelmä on riittävä turvaamaan EU:n edut on heikentynyt. EU joutuu toimimaan yhä useammin järjestelmän reunoilla sen periaatteiden säilyttämiseksi.

Järjestelmä fragmentoituu

Kaikista julistuksista huolimatta emme elä globalisaation kriisiä: päinvastoin, kansainvälinen kauppa kasvaa jatkuvasti, vaikka sen kasvu onkin hidastunut. Paremmin voisi puhua kansainvälisen hallinnan kriisistä, jonka seurauksena ei ole järjestelmän romahdus vaan sen fragmentoituminen. Kun järjestelmältä puuttuu selkeä johtajuus, monikansallista sääntökehikkoa ei kyetä päivittämään eikä keskeisiä ristiriitoja ratkaisemaan yhteisesti. Tällöin valtiot pyrkivät löytämään vaihtoehtoisia reittejä vakauden turvaamiseksi. WTO-järjestelmä on jäänyt muodollisesti elämään, mutta sen ympärille on rakentunut yhä enemmän osittaisia, rinnakkaisia ja päällekkäisiä ratkaisuja, jotka paikkaavat sen puutteita.

Fragmentaatio näkyy ennen kaikkea siinä, että sääntöihin sitoutuminen muuttuu valikoivaksi ja valtapolitiikan painoarvo kasvaa. Valtiot sitoutuvat niihin normeihin ja mekanismeihin, jotka tukevat niiden omia taloudellisia ja poliittisia tavoitteita, mutta ohittavat tai venyttävät kohtia, jotka rajoittavat omaa strategista liikkumatilaa. On jo nähtävissä, miten kansallinen turvallisuus, resilienssi ja teollinen kilpailukyky ovat tarjonneet joustavia perusteita normeista poikkeamiselle.

Tämän seurauksena fragmentoitunut järjestelmä on myös rakenteellisesti epäsymmetrinen. Yhteiset säännöt ja ylikansallinen hallinta ovat suojanneet erityisesti pieniä ja keskisuuria talouksia suurvaltojen mielivallalta. Fragmentoituneessa järjestelmässä talouden koosta, markkinoiden vetovoimasta ja tarjontaketjujen solmukohtien hallinnasta tulee keskeinen valtapoliittinen valttikortti. Suurvalloille fragmentaatio tarjoaa liikkumatilaa ja vaihtoehtoja, mutta pienemmille se merkitsee ensisijaisesti vaaran vuosia.

On ennustettu, että fragmentaatio on jo johtamassa globaalin talouden blokkiutumiseen suurvaltaintressien ympärille. Tällöin pienten ja keskisuurien talouksien roolina olisi ensisijaisesti toimia Yhdysvaltojen ja Kiinan etujen ehdoilla. Kaikuja tästä on nähty Kiinan vyö ja tie -hankkeessa ja varsinkin Donald Trumpin “Donroe-doktriinissa”, joka myös tarkoituksellisesti viittaa 1800-luvun taloudelliseen etupiiripolitiikkaan.

Tästä näkökulmasta EU:n taloudellisen turvallisuuden politiikka ja sen poikkeuksellinen siirtymä kohti omia suojamekanismeja on tarpeellista sopeutumista maailmaan, jossa sääntöihin nojaaminen yksin ei enää riitä. Kunnianhimoisimmillaan tämä politiikka voi tarkoittaa, että Euroopan unioni muodostaa turvasataman suhteellisen avoimelle ja ennakoitavalle kaupalle fragmentoituneessa maailmantaloudessa: sisäisesti sääntöihin ja oikeudellisuuteen nojaavan alueen, joka samalla kykenee puolustamaan itseään epäreilua kilpailua ja taloudellista painostamista vastaan.