Ulkoasiainministeriö vastaa Suomen ulkopolitiikan valmistelusta ja toteuttamisesta. Kuva: Matti Paavonen, Wikipedia.

Henri Vanhanen opiskelee poliittista historiaa Turun yliopistossa sekä Venäjän- ja Itä-Euroopan tutkimusta Aleksanteri-instituutin maisterikoulussa.

Valtioneuvoston uusi ulko- ja turvallisuuspoliittinen selonteko on julkaistu. Selvitys tarjoaa päivitetyn arvion Suomen turvallisuuspoliittisesta ympäristöstä, joka selonteon mukaan on arvaamattomassa murroksessa. Ukrainan kriisistä alkanut negatiivinen turvallisuuspoliittinen kehitys heijastuu muun Euroopan lisäksi myös Suomen lähialueille, jolloin tarve uusille turvallisuusympäristön kuvauksille on ollut kaivattua.

Tässä tekstissä arvioidaan selontekomenettelyä sekä selontekojen roolia Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisessa linjaamisessa. Lisäksi tekstissä analysoidaan uuden selonteon keskeisiksi arvioituja johtopäätöksiä.

Selontekojen luonne ja tarkoitus

Minkälainen rooli selonteoilla on suomalaisessa ulko- ja turvallisuuspoliittisessa keskustelussa ja linjaamisessa? Jotta selontekojen merkitystä Suomen ulkopoliittisessa linjauksessa voidaan ymmärtää, tulisi ottaa huomioon muutama asia liittyen selontekojen luonteeseen ja niiden valmisteluprosessiin.

Ensinäkin, selontekoja voidaan pitää laajoina kokonaisvaltaisina tilannekatsauksina, jotka hahmottavat turvallisuuspolitiikan toimintaympäristön mutta eivät määrittele yksityiskohtaisia toimenpiteitä tavoitteiden saavuttamiseksi. Niiden varsinaisena tarkoituksena on viestittää Suomen nykyisen ja tulevan turvallisuuspolitiikan strategisia suuntia sekä kotimaisille että ulkomaisille lukijoille. Ulko- ja turvallisuuspoliittinen keskustelu ja käytännön toiminta rakentuvat selonteoissa piirretyn maailmankuvan ympärille.

Toiseksi, selonteon sisältöä arvioitaessa on huomioitava, että kyseessä on julkinen valtion asiakirja. Tämä vaikuttaa luonnollisesti sen ilmaisumuotoon, sillä se on tarkoitettu poliittisten toimijoiden lisäksi tavallisille kansalaisille. Tämän vuoksi ilmaisutapa selonteoissa on hyvin yleistajuinen, ja Suomen linjamuutosten ymmärtämiseksi lukijan olisi tärkeää yksityiskohtien etsimisen sijaan kiinnittää huomiota siihen, mistä puhutaan ja mitkä aihepiirit ovat painottuneet.

Kolmanneksi, lukijan olisi syytä huomioida selonteon olevan valmisteluvaiheensa ja sisältönsä puolesta poikkeuksellisen monipuolinen prosessi, jolloin sen käyttökelpoisuutta kuvaamaan Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa tulee arvioida useiden eri tahojen intressit huomioiden. Selontekokäytännöllä on pyritty siihen, että ulko- ja turvallisuuspolitiikalla olisi mahdollisimman laaja poliittinen yhteisymmärrys. Selonteot ovat erilaisista painotuksista yhteen sovitettu näkemys Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikasta, jolloin sen sisältö on oikeastaan laajan kompromissin tulos.

Neljäs huomio liittyy selontekojen sitovuuteen. Selonteot ovat ajankohtaiskatsaus maailman tilanteeseen Suomen näkökulmasta, eikä niissä varsinaisesti määritellä yksityiskohtaisia toimenpiteitä ulkopoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi, eikä selonteoilla ole myöskään juridista sitovuutta. Tasavallan presidentti Tarja Halonen on määritellyt selonteot ”vakavasti otettaviksi toiminnan ohjeiksi sekä nykyisille että tuleville päättäjille”. Vaikka hallitukset ovatkin perinteisesti noudattaneet selontekojen linjauksia, Halosen määritelmän perusteella selonteot eivät kuitenkaan sido Suomen ulkopoliittista johtoa, vaan ne toimivat pikemminkin käytännön politiikan taustoittajina. Selontekoihin ja sitovuuteen liittyy myös toinen merkittävä kysymys: ovatko selonteot poliittisesti sitovia myös niitä hallituksia kohtaan, jotka eivät ole olleet selonteon ilmestymisen aikaan hallitusvastuussa?

Viides huomio keskittyy selontekojen ajalliseen ulottuvuuteen. Selonteot ovat perinteisesti ilmestyneet 2–4 vuoden välein, jolloin niillä on suuri riski vanhentua nopeasti muuttuvissa toimintaympäristöissä. Esimerkiksi Suomen edellinen voimassaoleva selonteko aina kesään 2016 asti oli vuodelta 2012 eli noin vuosi ennen kuin Ukrainan tapahtumat alkoivat. Lisäksi on huomioitava, että selontekojen ilmestymisen välisinä ajanjaksoina ilmestyy myös monia muita merkittäviä linjapuheita tai kannanottoja. Esimerkiksi tasavallan presidentin puheet (suurlähettiläspäivät ja valtiopäivien avajaiset), hallitusohjelmat, ulkoministereiden linjapuheet ja pääministerin kannanotot ovat vahva osa arjen politiikan muodostamista, sillä niissä esiintyneet kannanotot ohjaavat aktiivisesti ajankohtaista keskustelua.

Viimeiseksi selontekomenettelyn huomioksi voidaan nostaa niiden valmisteluvaiheen hierarkiat. Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittiset selonteot tehdään varsin laajapohjaisesti ulkoministeriön, puolustushallinnon, tasavallan presidentin kanslian, sisäministeriön ja valtioneuvoston voimin. Prosessi tapahtuu kuitenkin valtioneuvoston johdolla, mikä tarkoittaa laajasta valmistelupohjasta huolimatta hallituspuolueille suurta vaikutusvaltaa selontekojen sisältöön. Tämä luonnollisestikin tarkoittaa, että selonteoissa esiintyy painotuseroja sen mukaan, mitkä puolueet ovat kulloinkin olleet hallituksessa.

Ulko- ja turvallisuuspoliittiset selonteot ja Itämeren alue – vakauden kaipuusta aktiiviseen vakauspolitiikkaan?

Tuore selonteko noudattelee pääosin luonteensa puolesta edellisessä kappaleessa kuvattuja selontekojen yleispiirteitä, ja sisältönsä puolesta se mukailee ulkopoliittisen johdon viimevuosien diskurssia. Perinteisen lähialueen vakauspolitiikan mukaiset päämäärät, Pohjois-Euroopan vakauden turvaaminen ja toiminta laajemman vastakkainasettelun lieventämiseksi, ovat yhä Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ydin. 2010-luvulla Suomen vakauspolitiikka on joutunut kuitenkin koetukselle. Muuttunut turvallisuusympäristö on pakottanut ulkopoliittisen arvioimaan vakauspolitiikkaansa keinoja uudelleen ja esimerkiksi keskustelu Suomen sotilaallisesta asemasta on noussut ajankohtaiseksi.

Sotilaallinen liittoumattomuus on ollut kylmän sodan jälkeisellä ajanjaksolla Suomen vakauspolitiikan keskeisimpiä ulottuvuuksia. Jaakko Blombergia mukaillen liittoutumattomuus ja vakaus ovat kuuluneet yhteen, kuten tietty politiikka ja sen tavoite. Vuoden 1995 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa kylmän sodan aikainen puolueettomuuspolitiikka julistettiin uusissa olosuhteissa käyttökelvottomaksi ja uutena toimintalinjana nähtiin kansainvälisesti aktiivinen Suomi, joka myötävaikuttaisi globaaliin turvallisuuspoliittiseen yhteistyöhön. Keskeisenä alueellisena turvallisuus- ja vakauspolitiikan painopistesuuntana nähtiin Itämeri, jossa lähialueiden valtioiden demokratia- ja vakauskehityksen lisäksi Suomen sotilaallisen liittoutumattomuuden nähtiin palvelevan Pohjois-Euroopan vakautta parhaalla tavalla muuttuvissa olosuhteissa.

Suomen vakauspolitiikalle on ollut ominaista joustavuus eli liikkumavara työkalupakin suhteen. Toisaalta vakauspolitiikkaa on kuitenkin pyritty tekemään perinteiset päämäärät mielessä, jolloin Suomen kylmän sodan jälkeisessä vakauspolitiikassa on myös tiettyä jatkuvuutta. Jotta selonteoissa tapahtuneita Suomen Itämeren alueen vakauspolitiikan kehityslinjoja voitaisiin havaita paremmin, niitä voidaan jaotella merkittävien turvallisuusympäristössä tapahtuneiden muutosten ympärille. Tällaisia tapahtumia olivat taustalla vaikuttaneet (erityisesti 1990-luvun selontekoihin) Neuvostoliiton romahdus vuonna 1991, Baltian maiden Nato- ja EU-jäsenyydet vuonna 2004, Venäjän ja Georgian välinen sota vuonna 2008 ja nyt Ukrainasta vuonna 2013 alkanut kehitys.

1990-luvun selontekojen Itämeren alueen tilannetta käsitteleviä osioita hallitsi toive länteen integroituvasta Venäjästä, jonka kehitystä Suomen tulisi tukea oman turvallisuutensa takia mahdollisimman hyvin. Samalla Suomen turvallisuutta edistäisivät sotilaallinen liittoutumattomuus ja Baltian maiden avustaminen niiden pyrkimyksissä integroitua nopeasti eurooppalaiseen yhteistyöhön. Suomen käsitys täysin muuttuneesta Itämeren alueen turvallisuusympäristöstä ilmeni selontekojen arvioissa sodan uhan väistymisestä, varustelun vähentymisestä ja kansainvälisen yhteistyön voittokulusta.

Vuonna 2004 Baltian maat liittyivät osaksi Natoa ja EU:ta muuttaen Itämeren alueen turvallisuuspoliittista tasapainoa ja niiden tukeminen katosi selonteoista ja samalla Suomen Itämeren alueen vakauspolitiikan keinoista. Tämän jälkeen selonteot keskittyivät Itämeren alueen kehityksen kuvauksissa Venäjän ulkopolitiikan ja länsi-suhteiden arviointiin, joskin selonteot yhä huomioivat Baltian maiden ja Venäjän väliset jännitteet. Suomen Itämeren alueen vakauspolitiikaksi muodostui selonteoissa erityisesti monipuolinen alueellinen viranomaisyhteistyö ja pyrkimys tukea Venäjän ja lännen (EU ja Nato) välisten suhteiden kehittymistä.

Georgian sota vuonna 2008 oli kolmas Suomen Itämeren alueen vakauspolitiikkaa muuttanut merkittävä tapahtuma. Vuoden 2009 selonteossa Venäjä-arvio antoi käytännössä kuvan ulkopoliittisesti aggressiivisesta ja autoritaarisesta valtiosta (näitä ilmaisuja kuitenkaan käyttämättä), joka kasvatti sotilaallista voimaansa ja oli samalla valmis käyttämään voimakeinoja tavoitteidensa saavuttamiseksi. On huomattavaa, että vaikka vuoden 2004 selonteosta lähtien ei enää puhuttukaan Suomen sotilaallisen liittoutumattomuuden vakauttavasta vaikutuksesta Itämeren alueella, vasta vuoden 2009 selonteko käsitteli ensimmäistä kertaa avoimen myönteisesti mahdollisen Nato-jäsenyyden etuja Suomen turvallisuudelle. Georgian sota myös lisäsi Suomessa keskustelua Nato-jäsenyydestä. Vuoden 2012 selonteossa ilmaistiin Suomen olevan edelleen sotilaallisesti liittoutumaton maa, mikä perustui Jyrki Kataisen hallituksen linjaukseen olla hakematta Nato-jäsenyyttä kuluvan vaalikauden aikana. Tällä linjauksella Suomi käytännössä viestitti sen Itämeren alueen vakauspolitiikan yhä perustuvan sotilaalliseen liittoumattomuuteen.

Ukrainan kriisistä alkanut ja sittemmin Itämeren alueelle levinnyt jännite on muodostumassa uudeksi käänteentekijäksi Suomen turvallisuuspolitiikassa – 1990-luvun ja 2000-luvun alun toiveikkuus ja vakauden kaipuu on vaihtunut aktiiviseksi vakauspolitiikaksi, kuten tasavallan presidentti Sauli Niinistö on asian muotoillut. Uuteen linjaukseen liittyy keskeisesti määritelmä Suomen turvallisuudesta kokonaisuutena, joka perustuu niin kutsuttuun ”Niinistön pilarimalliin”. Pilarimallin mukaan Suomen turvallisuus seisoo kansallisen puolustuksen, läntisen integraation, Venäjä-suhteiden sekä kansainvälisen oikeuden varassa, jotka muodostavat Suomen turvallisuuden ytimen. Näiden ulottuvuuksien pohjalta Suomi rakentaa nykyistä aktiivista vakauspolitiikkaansa, mikä on myös linjattu selkeästi uuteen selontekoon.

Itämeren alueen vakaus on säilynyt selontekojen keskeisimpänä näkökulmana arvioida Suomen lähialueen toimijoiden kehitystä. Tämä ilmenee siten, että selonteoissa Suomen lähialueiden vakaus on liitetty erityisesti Venäjän, Baltian maiden ja Naton muutoksiin. Selonteoissa on perinteisesti myös todettu suoraan näiden toimijoiden keskinäisen kehityksen olevan oleellinen osa Suomen turvallisuutta ja Itämeren alueen vakautta. Vakauspolitiikkaa on säädelty ja suunnattu sen mukaan, miten Venäjä, Nato, Baltian maat ja nyttemmin uutena merkittävänä muuttujana Ruotsi ovat toimineet. Siten Suomen vakauspolitiikalle on ominaista huomattavan monipuolinen ja vahva keskinäisriippuvuus alueellisten muuttujien kanssa. Erityisesti Venäjä kuitenkin aktivoi ja passivoi Suomen turvallisuuspoliittista keskustelua. Uusi selonteko ei tee tässä poikkeusta, vaan on pikemminkin korostaa aiempiin selontekoihin verrattuna merkittävällä tavalla Itämeren alueen tilannetta ja merkitystä.

Lopuksi

Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintaympäristö on muuttunut olennaisesti ja tämä käykin selkeästi ilmi uudesta selonteosta. Kuten Helsingin Sanomien pääkirjoituksessa (18.6.) todetaan, sitten edellisen vuoden 2012 selonteon Suomen turvallisuusympäristössä kaikki olennainen on muuttunut.

Edellisillä selonteoilla on ollut taipumusta niin sanottuun ”rönsyilyyn” liian laajoilla aihekokonaisuuksillaan ja jopa sisäisiin ristiriitaisuuksiin, jolloin varsinaiset poliittiset linjaukset ovat jääneet ajoittain tulkinnanvaraisiksi ja johtaneet lukijan vaikeuteen sitoa turvallisuusympäristön muutokset osaksi Suomen yleistä ulko- ja turvallisuuspoliittista linjausprosessia syy-seuraus-suhteiden näkökulmasta.

Verrattuna aiempiin selontekoihin, tuore selvitys on nykyiseen toimintaympäristöön nähden ilmaisukieleltään selkeä ja suoraviivainen. Uusi selonteko kartoittaa uuden jännittyneen ja vaikeasti ennakoitavan toimintaympäristön, jonka syyksi se määrittelee Ukrainan kriisissä syventyneen Venäjän ja lännen välisen törmäyskurssin. Lisäksi selonteko ilmaisee selkeästi, miten Suomi asemoituu nykyiseen tilanteeseen: noudatamme EU:n yhteisiä linjauksia sekä Minskin sopimuksen että solidaarisuusvelvoitteen suhteen – konfliktin EU:n kanssa on myös konflikti Suomen kanssa. Lopuksi selonteossa myös määritellään selkeästi niitä raameja, joiden ympärillä uudessa liikutaan (pilarimalli). Tässä suhteessa selonteossa tukeudutaan aiempaa rohkeammin läntiseen yhteisöön.

Selontekoa on helppo kritisoida konkretian ja resurssien puutteesta. Toisaalta strategisten linjapaperien tarkoitus ei olekaan ainakaan selontekojen tapauksessa tarkoitus luoda yksityiskohtaista toimintasuunnitelmaa. Ongelma piilee nykyisessä nopeasti muuttuvassa toimintaympäristöissä, jossa linjaukset saattavat vanhentua yllättävänkin nopeasti. Epävarmoissa ja vaikeasti ennakoitavissa toimintaympäristöissä ei välttämättä ole myöskään strategisesti kannattavaa tehdä selontekoihin käsiä sitovia linjauksia, jotka voisivat toimia tulevaisuudessa ulkopoliittisen päätöksenteon jarruina. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö turvallisuuspolitiikasta puhuttaessa tulisi käyttää selkokieltä. Pelkät ilmaisut ”rajattomasta yhteistyöstä” tai ”katsotaan mihin askeleet vievät”, eivät aina anna selvää kuvaa siitä, mitä tietyiltä turvallisuuspoliittisilta valinnoilta odotetaan.

Opeteltavaa on vielä myös uhkakuvapolitiikasta puhumisessa. Esimerkiksi uudessa selonteossa mainittu Nato-linjaus noudattelee hyvin pitkälti viimeisimmän Nato-selvityksen periaatetta, jossa jäsenyysoptiolla tasapainoilua pidetään keinona hallita Itämeren alueen turvallisuuspoliittista tilannetta. Linjaus on ennen kaikkea viesti Venäjän suuntaan, mutta epäselväksi jää, mikä olisi sellainen tilanne, jossa tämä optio sitten tulisi lunastaa. Kysymys option lunastamisesta liittyy laajemmin pilarimallin suurempaan heikkouteen: se on suunniteltu aiempaa nopeampaan sopeutumiseen suhteessa turvallisuusympäristön muutoksiin, mutta sitä ei koskaan suunniteltu ohjaamaan Suomesta riippumattomia suurempia kehityslinjoja – tähän se ei valitettavasti kykene.