Suomen EU-politiikan tulevaisuus kaipaa perustakseen sekä laadukasta tutkimustietoa että laaja-alaista ja avointa kansalaiskeskustelua. Tampereen yliopiston valtio-opin professori Tapio Raunion ja sosiaali- ja terveyspolitiikan professori Juho Saaren toimittama teos ”Reunalla vai ytimessä; Suomen EU-politiikan muutos ja jatkuvuus” on tältä osin tärkeä ja erittäin ajankohtainen kontribuutio.

Iso-Britannian EU-eroa kannattaneen kansanäänestyksen sekä talouskriisin, pakolaiskriisin ja Ukrainan kriisin myötä integraatioon liittyvät kysymykset ovat politisoituneet useissa EU:n jäsenvaltioissa. Viimeisin esimerkki kärjistyneestä EU-keskustelusta nähtiin Ranskan presidentinvaaleissa. Myös Suomen EU-politiikassa vallinnutta poliittisen johdon konsensusperinnettä on ravisteltu ja integraatiopolitiikassa ilmenevät poliittiset ristiriidat ovat nousseet aikaisempaa vahvemmin esille.

Kansallisesta konsensuksesta politisoituvaan integraatioon?

Raunion ja Saaren teoksen keskeinen kysymys on, onko integraation kasvava politisoituminen havaittavissa kansalaisten ja puolueiden asennoitumisessa Euroopan integraatioon, EU-politiikan tekemisen tavoissa tai Suomen toimintamalleissa keskeisillä EU-politiikan sektoreilla.

Teoksessa käänne Suomen EU-politiikan politisoitumisessa paikannetaan globaalin talouskriisin puhkeamiseen vuonna 2008 ja tätä seuranneeseen Euroopan talouskriisiin, joka alkoi syksyllä 2009. Suomessa keskeinen EU-politiikan kärjistymispiste oli vuoden 2011 eduskuntavaalien yhteydessä käyty väittely EU:ssa toteutetuista kriisitoimenpiteistä ja ennen kaikkea perussuomalaisten vaalivoitto. Vaalien jälkeen oppositioon jääneet perussuomalaiset jatkoivat kritiikkiään ja Jyrki Kataisen hallitus omaksui tiukan linjan talouskriisin hoidossa. Muutos sekä kotimaisessa EU-keskustelussa että Suomen integraatiopolitiikassa oli selvä. Politisoituneempi EU-keskustelu on jatkunut, mikä oli havaittavissa myös vuoden 2015 eduskuntavaalien jälkimainingeissa ja osana Suomen reagointia EU:ta kohdanneeseen pakolaiskriisiin.

Kärjistyneestä poliittisesta debatista huolimatta on mielenkiintoista, että suomalaisten asenteet EU:ta kohtaan eivät ole muuttuneet merkittävästi kriittisemmiksi. Kehitys näyttää olleen ennemminkin päinvastaista. Valtio-opin yliopistonlehtori Maria Bäck Tampereen yliopistosta käsittelee teoksessa suomalaisten asennoitumista Euroopan integraatioon. Hänen mukaansa kaksi havaintoa korostuu erityisesti.

Ensinnäkin eri väestöryhmien välinen jakauma suhteessa integraatioon on säilynyt melko ennallaan koko EU-jäsenyyden ajan. Tämä näkyy käytännössä siten, että Suomessa samoin kuin muissakin EU:n jäsenvaltioissa integraatiota kannattavat ensisijaisesti ne, joilla on yhteiskunnassa vahvempi asema niin poliittisesti, taloudellisesti kuin sosiaalisestikin. Näihin ryhmiin lukeutuvat korkeammin koulutetut, kaupunkilaiset ja pääosin myös nuorempi väestö. Vastaavasti integraatioon suhtautuvat varauksellisemmin vähemmän koulutettu, kaupunkien ulkopuolella asuva ja vanhempi väestö.

Toinen keskeinen havainto on, että EU:n kohtaamista kriiseistä huolimatta integraation kannatus on keskimäärin vahvistunut Suomessa vieläpä kriisien värittämällä 2010-luvulla. Tämä on tärkeä näkökulma varsin kriisikeskeisen EU-uutisoinnin keskellä. Eurobarometrikyselyiden mukaan vuonna 1994, Suomen päättäessä liittymisestä Euroopan unioniin, 49,4 prosenttia kansalaisista piti EU-jäsenyyttä hyvänä asiana ja 18,5 prosenttia huonona. Tuolloin noin kolmannes (32,2 prosenttia) suomalaisista ei osannut sanoa, oliko EU-jäsenyys hyvä vai huono asia. 2000-luvun alussa EU-jäsenyyden kannatus laski hieman, mutta viime vuosina se on jälleen vahvistunut.

Vuoden 2015 Eurobarometrin mukaan EU-jäsenyyttä piti hyvänä asiana 54 prosenttia suomalaisista ja huonona asiana 16,2 prosenttia. Edelleen noin kolmannes (29,8 prosenttia) ei pitänyt jäsenyyttä hyvänä eikä huonona asiana. On kuitenkin epäselvää, missä tapauksissa on kyse yleisestä tuesta (tai tuen puutteesta) koko eurooppalaiselle integraatioprojektille ja milloin tuesta tai epäluottamuksesta nimenomaan senhetkistä EU-politiikkaa ja sen harjoittajia kohtaan. Kaiken kaikkiaan Bäck kuvailee suomalaisia kriittisiksi, mutta lojaaleiksi EU-kansalaisiksi, jotka kannattavat integraatiota yleisesti, mutta suhtautuvat varauksellisesti tiiviimpään integraatioon.

Kotimaisen EU-politiikan osalta Tapio Raunio ja Helsingin yliopiston valtio-opin professori Mikko Mattila tuovat esiin, että suomalaiset puolueet ovat EU-jäsenyyden alun jälkeen lähentyneet toisiaan EU-kannoissaan. Ennen EU-jäsenyyttä kriittisemmin integraatioon suhtautuneet vasemmistoliitto ja vihreät ovat pääosin mukautuneet perinteisten suurten puolueiden EU-linjoihin. Perinteisistä suurista puolueista varovaisimmin Euroopan integraation syventämiseen on suhtautunut keskusta.

Ennen Euroopan talouskriisiä ja perussuomalaisten nousua suomalaista EU-politiikkaa luonnehti puolueiden välinen vahva konsensus. Tältä osin Suomessa on havaittavissa samankaltaisia kehityskulkuja kuin muissakin EU:n jäsenvaltioissa. Vakiintuneet puolueet eivät ole tuoneet omia näkemyksiään esiin EU-politiikassa yhtäältä siksi, että puolueet ovat sisäisesti jakautuneita suhteessa Euroopan integraatioon ja toisaalta siksi, että puolueiden aktiivijäsenistö ja poliittinen eliitti kannattaa integraatiota enemmän kuin kansalaiset keskimäärin. Tämä tarkoittaa käytännössä, että kansallisissa vaaleissa EU-teemoilla kampanjoivat ainoastaan avoimen EU-vastaiset puolueet, kuten perussuomalaiset Suomessa. Tällainen asetelma heikentää EU-politiikasta käytävän keskustelun tilaa, kun vaihtoehdot kaventuvat joko koko integraatioprojektin vastustamiseksi tai vallitsevan integraatiopolitiikan yksimieliseksi hyväksymiseksi ilman keskustelua poliittisista vaihtoehdoista.

Konsensushenkisyys ja pyrkimys yksimielisyyteen näkyy myös tavassa, jolla Suomessa valmistellaan neuvottelukantoja Euroopan unionin neuvoston ja Eurooppa-neuvoston kokouksiin. Valmisteluprosessi on sujuva, ennakoiva ja painottaa eri toimijoiden yhteistoimintaa, mutta samanaikaisesti se korostaa luottamuksellisuutta ja kansallista konsensusta kansalaisten osallistumisen ja avoimuuden kustannuksella. Eduskunnassa suurin osa EU-kysymyksistä käsitellään suuressa valiokunnassa tai erityisvaliokunnissa suljettujen ovien takana. Täysistunnoissa käsitellään vain painoarvoltaan suurimpia kysymyksiä, kuten talouskriisin hoitoa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kansalaisilla on vain hyvin rajalliset mahdollisuudet saada tietoa tai vaikuttaa kansalliseen EU-politiikkaan.

Vastauksia EU:n kriiseihin ja jatkuvuutta kriisien varjossa

Teoksessa käsitellään viittä eri EU-politiikan osa-aluetta: talous-, sosiaali-, ympäristö-, maatalous- ja ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. EU:n akuuteimpia kriisejä sivuavat erityisesti kansantaloustieteen dosentti Jaakko Kianderin arvio Suomen talouspolitiikasta EU:ssa sekä Jean Monnet -professori Hanna Ojasen ja Ulkopoliittisen instituutin vanhemman tutkijan Kristi Raikin katsaus Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kehityksestä. Kianderin mukaan Suomi menestyi muun euroalueen mukana varsin hyvin euroalueen ensimmäiset kymmenen vuotta. Hän toteaakin, että jos euroalueen toiminta olisi päättynyt vuonna 2007, olisi yhteisvaluuttaa pidetty menestyksenä.

Suomen ja euroalueen talouskriisin aikaisesta kehityksestä Kianderin arvio on synkempi. Talouskriisiin vastaaminen on pakottanut euroalueen jäsenvaltiot entistä tiiviimpään integraatioon. Kriisien ja niihin vastaamisen kustannukset ovat kuitenkin olleet sekä taloudellisesti että sosiaalisesti erittäin kovat. Kianderin mukaan tällainen politiikkaa saattaa edistää pitkällä aikavälillä tiivistyvää integraatiota. Lukija jää kuitenkin pohtimaan, olisivatko muun kaltaiset menettelyt kriisin hoidossa vähentäneet tai ainakin lievittäneet inhimillisiä kärsimyksiä.

Kiander huomauttaa, että Suomi on sitoutunut asteittain tiivistyvään taloudelliseen integraatioon osana kriisinhoitotoimia. Hänen mukaansa toteutetut uudistukset on Suomessa esitelty teknisluontoisina toimenpiteinä. Suomi sitoutui jo euroalueeseen liittyessään osaksi rahaliittoa, joka perustavalla tavalla rajoitti kansallisen talouspolitiikan liikkumavaraa. Kianderin analyysin perusteella näyttää siltä, että talouskriisin aikana tämä sitoutuminen on jatkunut ilman, että toteutettujen ratkaisujen pitkällä aikavälillä toteutuvista ja perustavanlaatuisista vaikutuksista olisi missään vaiheessa käyty laaja-alaista yhteiskunnallista keskustelua.

Hanna Ojanen ja Kristi Raik tarkastelevat Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan muutosta koko unionijäsenyyden aikana. He tunnistavat Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kehityksestä kolme vaihetta. Ensimmäisenä vaiheena voidaan pitää Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan täydellistä muutosta puolueettomuudesta Euroopan unionin jäseneksi. Tälle vaiheelle tunnusomaista oli pyrkiminen unionin ytimiin ja vahva panostaminen yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan erityisesti unionin Venäjä-politiikan osalta.

2000-luvun alkupuolella käynnistynyttä toista vaihetta kuvasi EU-politiikan vakiintuminen ja aktiivisuuden vähentyminen. Keskeisiksi teemoiksi nousivat globaalit ihmisoikeus- ja arvokysymykset. Kolmantena ja edelleen jatkuvana vaiheena Ojanen ja Raik pitävät 2010-luvulla alkanutta epävarmuuden ja epävakauden aikakautta. 2010-luvun kriisien ja erityisesti Ukrainan kriisin ja Venäjän aikaisempaa agressiivisemman ulkopolitiikan aikana Suomen ulkopolitiikassa on havaittavissa EU-jäsenyyttä edeltäneen ajanjakson kaltaisia painotuksia kansallisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan asettamisessa etusijalle.

Ojanen ja Raik painottavat, että Suomella ei ole enää paluuta EU-jäsenyyttä edeltäneeseen aikaan. Maa on sitoutunut monin tavoin erilaisen yhteistyön muotoihin, joista EU-yhteistyö on eräs tärkeimmistä. Toisaalta EU:n yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan ollaan melko pettyneitä sekä Suomessa että monessa muussa jäsenvaltioissa. Lissabonin sopimuksella luotu EU:n ulkosuhdehallinto ja ulkopoliittinen johto ei ole vahvistanut olennaisesti EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittista toimintakykyä. Tämä on ollut havaittavissa vastauksissa EU:n lähinaapuruston kriiseihin sekä etelässä että idässä.

Ojasen ja Raikin mukaan Suomi pyrkii epävarmuuden aikana pitämään yllä myös omista kansallisista lähtökohdistaan nousevaa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa erityisesti suhteessa Venäjään. Tämä lähestymistapa yritetään sovittaa yhteen EU:n yhteisen politiikan kanssa, mikä vaatii jatkuvaa tasapainoilua. EU:n yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan ei aseteta suuria odotuksia, vaan siitä haetaan tukea ja täydennystä kansallisen politiikan toteuttamiseen muun muassa puolustusyhteistyön muodossa. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteet määrittyvät ensisijaisesti kansallisista intresseistä käsin ja EU:lla on tässä suhteessa ennemminkin välineellinen kuin periaatteellinen arvo. Kansallisten lähtökohtien korostaminen ei sulje pois sitä tosiasiaa, että Suomi on osana vahvasti keskinäisriippuvaista maailmaa, jonka kriisit eivät noudata sen enempää maantieteellisiä kuin politiikan sektoreidenkaan välisiä rajoja.

Kriisien värittämien talouspolitiikan sekä ulko- ja turvallisuuspolitiikan rinnalla teoksessa käsitellään myös vähemmän julkisuutta saaneita, mutta tästä huolimatta merkittäviä EU-politiikan osa-alueita – sosiaali-, ympäristö- ja maatalouspolitiikkaa. Näillä politiikan osa-alueilla Suomi on menestynyt kansallisten tavoitteidensa osalta pääasiassa hyvin, vaikka integraatio on tuonut esiin monia yllätyksiä, joita jäsenyyden alkutaipaleella ei osattu odottaa. Sosiaalipolitiikan alalla integraation vaikutukset ovat osoittautuneet vahvemmiksi kuin Suomessa osattiin ennakoida. Suomen pääasiallisena tavoitteena on ollut omien sosiaalipoliittisten ratkaisujensa puolustaminen, eikä eurooppalaisen sosiaali- ja terveyspolitiikan rakentaminen.

Samankaltainen lähestymistapa on havaittavissa myös maatalouspolitiikan alalla. Suomessa on vallinnut varsin vahva konsensus maatalouspolitiikan tavoitteenasettelusta – tavoitteena on ollut vaikeista olosuhteista johtuvien kilpailukykyhaittojen kompensoiminen. Tässä tavoitteessa on onnistuttu melko hyvin ottaen huomioon haastavat olosuhteet. Myös ympäristöpolitiikan osalta EU-jäsenyys on yllättänyt erityisesti ympäristönsuojelua korostavat tahot positiivisesti. Integraatio ei olekaan johtanut heikkeneviin ympäristöstandardeihin. Suomi on sitoutunut vahvasti EU:n ympäristöpolitiikan noudattamiseen ja toimeenpanoon. Tämä on toisaalta herättänyt kritiikkiä elinkeinoelämän taholla, jossa ympäristöstandardien tiukan noudattamisen pelätään heikentävän taloudellista kilpailukykyä.

Kaiken kaikkiaan Suomi on melko aktiivinen toimija ja menestynyt sopeutuja EU:n ympäristöpolitiikassa, mutta mielipiteet eroavat sen suhteen, tulisiko maan panostaa entistä enemmän kunnianhimoiseen ympäristöpolitiikkaan vai keskittyä turvaamaan kansallisia etujaan tietyissä spesifeissä kysymyksissä, kuten bioenergian kestävyyskriteerejä koskevissa neuvotteluissa.

Kokonaisuudessaan teoksen ansioksi voi nähdä, että se nostaa esiin pitkän aikavälin kehityskulkuja myös vähemmän julkisuudessa näkyvillä politiikan osa-alueilla. Tämä on varsin kriisikeskeisen EU-uutisoinnin aikana tärkeää. On syytä muistaa, että integraatio on paljon muutakin kuin toistuvia kriisejä ja huippukokouksia. Suuri osa EU:n toiminnasta ja Suomen roolista osana Euroopan integraatiota koskee päivittäistä työtä lukuisilla kansalaisten arkea koskevilla politiikan sektoreilla. On tärkeää huomioida, että tällainen pitkäjänteinen ja vain harvoin näkyvä työ EU:ssa voi pitkällä aikavälillä olla kansalaisten hyvinvoinnin ja globaalin kehityksen kannalta yhtä tärkeää tai jopa merkittävämpää kuin päivänpolitiikkaa hallitsevat kriisit.

Integraatioon sitoutunut Suomi ja jakautuneet kansalaiset

Suomi näyttäytyy teoksen valossa maana, joka on yhtäältä onnistunut luovimaan osana Euroopan integraatiota omia intressejään edistäen, mutta toisaalta sitoutunut osaksi prosesseja, joita maa ei itse ohjaa tai hallitse. Joustava ja käytännönläheinen integraatiopolitiikka näyttää palvelleen Suomea hyvin esimerkiksi sosiaali-, maatalous- ja ympäristöpolitiikan alalla.

Talouspolitiikan alalla Suomi on euroalueen jäsenyyden myötä sitoutunut osaksi yhä tiiviimpää integraatiota ja vienyt itsensä EU:n ytimeen. Euroalueen ajauduttua vaikeuksiin sitoutuminen tiiviimpään integraatioon osana kriisitoimenpiteitä on kuitenkin ollut monessa kohtaa vastentahtoista tai varovaista. Vastaavasti ulko- ja turvallisuuspolitiikassa Suomi on kytkeytynyt osaksi monenkeskisiä turvallisuuspoliittisia instituutioita, joista EU on eräs tärkeimmistä. Vaikka EU:n yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan asetetut odotukset ovat tuottaneet pettymyksen suhteessa EU-jäsenyyden alkutaipaleella asetettuihin odotuksiin, ei paluuta puolueettomuuspolitiikkaan enää ole.

Kuten Raunio ja Saari teoksen johtopäätöksissä toteavat, keskinäisriippuvuus Euroopan unionin poliittisten agendojen ja kansallisen politiikan välillä on jatkuvasti kasvanut. On selvää, että Suomen kaltaisen pienen maan liikkumavara tällaisessa toimintaympäristössä on rajoittunut. Toisaalta integraatio myös tarjoaa vaikuttamismahdollisuuksia, joita yksittäisellä pienellä maalla ei muuten olisi. Poliittista liikkumavaraa voidaan yrittää lisätä ja vaikutusvaltaa vahvistaa aktiivisen ja taitavan diplomatian sekä vahvojen yhteisten instituutioiden kautta. Tällainen vaikuttaminen integraation suuntaan ja ennen kaikkea integraation hyväksyttävyys edellyttäisi kuitenkin taustalleen laaja-alaista ja avointa kansalaiskeskustelua Suomen EU-politiikan prioriteeteista.

Kuten teoksesta käy ilmi, ovat erityisesti poliittiset puolueet Suomessa olleet perinteisesti varsin haluttomia käymään avointa keskustelua maamme EU-politiikan vaihtoehdoista. Tämä on erityisen huolestuttavaa, kun huomioidaan, että Suomessa samoin kuin muissa jäsenvaltiossa on havaittavissa selkeä jakolinja integraatiota kannattavien ja yhteiskunnassa vahvemmassa asemassa olevien ja toisaalta integraatiota kritisoivien ja haavoittuvammassa asemassa olevien kansalaisten välillä. Tyytymättömyys poliittiseen eliittiin ja Euroopan integraatioon saattaa ilmentyä vahvoina protesteina, kuten kävi perussuomalaisten valtaannousussa, Iso-Britannian kansansäänestyksessä ja Ranskan presidentinvaaleissa. Talouskriisin puhkeaminen on murtanut EU-politiikan eliittikonsensusta sekä Suomessa että muissa jäsenvaltioissa.

Eväitä perustellun EU-keskustelun pohjaksi

Euroopan unionin tulevaisuutta linjaavia päätöksiä valmistellaan jatkuvasti. Iso-Britannia on käynnistänyt eroprosessinsa EU:sta. Samanaikaisesti Euroopan komissio on julkaissut näkemyksiään erilaisista integraation tulevaisuuden suunnista valkoisessa kirjassaan keväällä 2017. Näitä näkemyksiä on tarkoitus käyttää integraation tulevaisuudesta käytävän keskustelun pohjana ja tarkempia ehdotelmia eri politiikan sektoreiden kehityksestä julkaistaan kuluvan vuoden aikana.

Ranskan presidentinvaalien tulos antaa viitteitä siitä, että mikäli Emmanuel Macron saa kesäkuun parlamenttivaaleissa tukea omalle Eurooppa-politiikalleen tulee Ranska esittämään uudistuksia erityisesti euroalueen toimintaan. Macron on ilmaissut kannattavansa yhteistä budjettia euroalueelle, euroalueen omaa parlamenttia ja euroalueen yhteistä valtiovarainministeriä. Lisäksi hän toivoo saavansa taivuteltua Saksan muuttamaan talouspolitiikaansa elvyttävämpään suuntaan ja lievittämään talouskuria. Saksassa näihin aloitteisiin tullaan todennäköisesti suhtautumaan kielteisesti tai ainakin varauksellisesti, riippuen syyskuun vaalien tuloksesta. Joka tapauksessa väittely EU:n tulevaisuuden suunnasta on käynnissä.

Suomessa avoimempaa keskustelua sekä aktiivisempaa vaikuttamista integraation suuntaan on peräänkuuluttanut muun muassa entinen ulkoministeri Erkki Tuomioja. Suomi on hyväksynyt vuosittaisen EU-vaikuttamistrategiansa ja sekä nykyiset että entiset pääministerit ovat esittäneet näkemyksiään Suomen asemasta EU:ssa. Näkemykset vaihtelevat Juha Sipilän esittämän pidättyväisemmän keskitien integraation ja Paavo Lipposen korostaman ytimiin pyrkimisen välillä.

Näitä puheenvuoroja voidaan pitää hyvinä keskustelunavauksina, mutta kuten Raunion ja Saaren teoksesta käy ilmi, integraation hyväksyttävyyden kannalta on keskeistä, ettei väittely EU:n tulevaisuudesta jää vain poliittisen eliitin sisäpiiriin. Eliittivetoisen konsensuspolitiikan sijaan tarvitaan avointa väittelyä, joka takaa kansalaisten näkemysten kuulemisen ja jossa Euroopan integraatioon liittyviä poliittisia ristiriitoja ei peitellä. Tähän keskusteluun ”Reunalla vai ytimessä” tarjoaa kipeästi kaivattua tietopohjaa.