Suomen tasavallan presidentti toimii maan ulko- ja turvallisuuspolitiikan ytimessä. Näin ei ole kuitenkaan aina ollut, ja instituution kehitys heijastelee osaltaan Suomen historian tapahtumia. Ennen toista maailmansotaa presidentin tehtävänä oli toimia sisäpoliittisen vakauden ylläpitäjänä. Vasta sotien jälkeisinä vuosina ja erityisesti presidentti Urho Kekkosen pitkän toimikauden jälkeen instituutiosta on muodostunut korostetun ulkopoliittinen.  

Nuoren tasavallan valtionpää

Suomen presidentti-instituutio on yhtä vanha kuin Suomen tasavalta, ja sen juuret ulottuvat maamme itsenäistymisen monimutkaisiin vaiheisiin. Vuonna 1919 Suomi oli katkerasta sisällissodasta toipuva ja poliittisesti kahtiajakautunut maa. Valtiota oli ryhdytty rakentamaan valkoisen Suomen tavoitteiden mukaisesti. Monarkistit eli nykyisen kokoomuspuolueen edeltäjät olivat asettaneet vaatimuksekseen muodostaa Suomeen monarkistisen valtiojärjestelmän, jonka johtoon nousisi vahvoilla valtaoikeuksilla varustettu saksalaistaustainen kuningas, keisari Vilhelm II:n lanko Friedrich Karl. Saksan luhistuminen ensimmäisessä maailmansodassa ja keisarivallan romahtaminen kuitenkin aiheuttivat ilmapiirissä täyskäännöksen, kun Saksasta muodostui kansainvälisen politiikan hylkiö ja siten poliittinen rasite Suomelle.

Suomen hallinnossa päädyttiin monien vaiheiden seurauksena itsenäistymisen jälkeen monarkian sijaan tasavaltalaiseen valtiomuotoon. Myönnytyksenä monarkisteille presidentille taattiin laajat valtaoikeudet. Suomen tasavallan presidentin valtaoikeudet olivat parlamentaarisen maan presidentin valtaoikeuksiksi hyvin laajat, ja Suomen valtiomuodolla oli vahva semipresidentiaalinen leima.

Ennen toista maailmansotaa Suomen presidentti ei ollut korostetun ulkopoliittinen toimija vaan ennemmin eräänlainen kansallisen vakauden valvoja, joka tasapainoili erimielisten puolueiden välillä. Pohjan presidentin sisäpoliittiselle roolille loivat sisällissodan jälkeinen tarve politiikan erotuomarille. Tehtäväjako juonsi juurensa jo sortovuosiin, jolloin kansainvälisistä suomalaisista vaikuttajista koostunut yhteisö ajoi Suomen asiaa ulkomailla yhteiskunnallisissa vaikuttajapiireissä. Pääosin agraarisessa Suomessa vain harvoilla oli laajat kontaktiverkostot ulkomaiden yhteiskunnalliseen eliittiin. Monet näistä henkilöistä siirtyivätkin Suomen itsenäistymisen jälkeen ulkoministeriön palvelukseen.

Ulkopolitiikkaa hoiti sotien välisenä aikakautena tosiasiallisesti presidentin luottamusta nauttiva ulkoministeri tai pääministeri. Ulkoministerit olivat taustaltaan usein ulkoasiainhallinnon virkamiehiä. Ulkopolitiikka ei muutoinkaan kuulunut tasavallan poliittisen agendan kärkiteemoihin, eikä ulko- ja turvallisuuspoliittinen valta tullut hallitusmuodon muotoutumisvaiheessa erityisesti esille. Vuosien 1919–1940 aikana Suomen presidentit eivät pyrkineet erityisemmin säätelemään ulkopolitiikkaa vaan keskittyivät selvästi enemmän sisäpolitiikkaan.

Ulkopolitiikan johtajaksi

Toisen maailmansodan aikana ulkopolitiikan painopiste muuttui vallan keskittyessä presidentin ja hänen luottamushenkilöidensä piiriin. Jo maailmansotien välisenä aikana ulkopoliittiset kysymykset alkoivat hitaasti suuntautua kohti presidenttiä 1930-luvun kiristyvän maailmanpoliittisen tilanteen ja Euroopan kasvaneen sodanuhan seurauksena. Kuitenkin vasta sotavuodet olivat kuitenkin ratkaiseva muutos, jolloin Suomen ulkopolitiikan johtamisesta tuli korostetun presidenttivetoista.

Toinen maailmansota tuli käytännössä nostaneeksi presidentin valtion ylintä valtaa käyttäväksi johtajaksi. Sodan aikana hallituksen pääosa ja eduskunta pidettiin syrjässä päätöksenteosta ja niiden tiedonsaanti oli katkonaista. Ylipäällikkyys ei lukeutunut vielä sodan aikana presidentin tehtäviin, ja vasta Mannerheimin valinta presidentiksi yhdisti ulkopolitiikan johtamisen ja ylipäällikkyyden samaan henkilöön. Hävitty jatkosota loi myös rakenteet Suomen ulkopolitiikan uudelle johtamiselle, ja samalla perusteet ulkoasiainhallinnon työskentelylle. Risto Rytin ja Mannerheimin presidenttikausien ulkopoliittinen johtajuus loivat perustan Suomen tulevalle puolipresidentilliselle järjestelmälle.

Mannerheimia presidentin tehtävässä seurannut J. K. Paasikivi jatkoi kausillaan vahvaa ulkopolitiikan johtamista. Paasikivi katsoi, että hänen oli välttämätöntä pitää ulkopolitiikkaa omissa käsissään nähden itsensä olevan tässä suhteessa korvaamaton. Käytännössä Paasikivi menetteli siten, että hän loi toimintajärjestelmän, jossa ulkopolitiikka irrotettiin valtioneuvoston muusta toiminnasta omaksi päätöksentekojärjestelmäkseen. Käsitys ”Paasikiven linjasta” syntyi 1950-luvun vaikean luovimisen keskellä kuvaamaan rakennetta, jossa Suomen ulkopoliittinen linja oli sidottu henkilöön. Suomen kylmän sodan varhaisten vuosien ulkopolitiikkaa tutkineen tohtori Jukka Seppisen tulkinnan mukaan jatkosodan lopputuloksella oli myös keskeinen vaikutus Suomen presidenttivetoisen ulkopolitiikan muotoutumiseen. Hänen mukaansa juuri Neuvostoliiton vaikutusvallan kasvu Suomessa vaikutti ulkopolitiikan keskittymiseen presidentille.

Urho Kekkosen valinta presidentiksi vuonna 1956 syvensi Suomen ulkopoliittisen päätöksenteon henkilöjohtoisuutta. Kekkonen oli Suomen suvereeni sisä- ja ulkopoliittinen vallankäyttäjä, joka ei epäröinyt katsoessaan tarpeelliseksi hajottaa eduskuntaa, määrätä uusia eduskuntavaaleja tai hyödyntää ulkopolitiikkaa oman asemansa vakiinnuttamiseksi. Hänen 26 vuotta kestäneeseen presidenttiyteensä mahtui poikkeuslakeja, kiivaita sisäpoliittisia kamppailuja sekä ulkopoliittisia kriisejä ja puolueettomuuspolitiikan varjelua.  

Kaventuvat valtaoikeudet

Kekkosen jälkeen Suomen presidentin valtaoikeuksia on kavennettu siirtämällä niitä 1980-luvulta lähtien eduskunnalle ja hallitukselle. Paasikiven ja Kekkosen harjoittama presidenttivetoinen järjestelmä jatkui Mauno Koiviston kausilla muutamia muutoksia lukuun ottamatta. Koiviston ero edeltäjiinsä näkyi erityisesti pyrkimyksissä laajentaa päätöksentekotapoja ja valmistelutyötä. Ylin valta säilyi kuitenkin presidentillä, joka suhtautui sen käyttämiseen edeltäjiään maltillisemmin.

Presidentti valittiin vuoden 1982 vaaleihin saakka välillisen vaalitavan mukaisesti. Vuodesta 1994 lähtien presidentti on valittu suoralla kansanvaalilla kuuden vuoden välein ja toimikausien määrä on rajoitettu kahteen kuuden vuoden kauteen. Presidentin oikeuksia hallituksen muodostamisessa ja eduskunnan hajottamisessa rajoitettiin 1990-luvulta lähtien ja edelleen vuonna 2000 voimaan tulleessa perustuslain kokonaisuudistuksessa.

Vallan riisuminen ja ulkopolitiikan jako eivät edenneet ilman erimielisyyksiä, kun esimerkiksi presidentit Martti Ahtisaari ja Tarja Halonen pyrkivät kausiensa aikana pitämään kiinni vahvan presidentin asemasta. Kumpikin esitti usein ajatuksen siitä, että presidentin arvovalta ja päätöksentekovalta kulkevat käsi kädessä. Varsinkin Halonen puolusti hyvin tiukasti presidentin nimitysvaltaoikeuksia.

Erityisesti Suomen edustaminen EU-politiikassa synnytti ”kahden lautasen kysymyksen”. Suomen liittyessä EU:hun pääministeri Paavo Lipponen ja presidentti Martti Ahtisaari sopivat, että presidentti voi osallistua niihin EU-huippukokouksiin, joissa käsitellään ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Myöhemmin Lipponen ja Halonen sopivat samalla tavalla.

Vuoden 2000 perustuslakimuutoksen jälkeen EU-politiikka siirtyi pääministerin vastuulle. Samanaikaisesti EU:n kasvava ulkopoliittinen rooli ja sen päällekkäisyydet Suomen kahdenvälisten suhteiden kanssa loivat kiistoja vielä 2000-luvun loppupuolella. Esimerkiksi vuonna 2008 presidentti Tarja Halonen osallistui EU:n Georgia-huippukokoukseen pääministeri Matti Vanhasen kanssa ulkoministeri Alexander Stubbin sijasta. Kullekin huippukokouksen osallistujamaalle oli varattu kaksi virallisen edustajan paikkaa, joten Halosen päätös osallistua kokoukseen tarkoitti ettei Georgian rauhansuunnitelmaa Etyjin puheenjohtajana neuvotellut ulkoministeri Stubb mahtunut kokoussalissa Suomen edustuspöytään.

EU-jäsenyyden alkuvuosina voimassa oli vielä vanha valtiosääntö. Siksi oli luonnollista, että presidentti Martti Ahtisaari osallistui EU:n huippukokouksiin eli Eurooppa-neuvoston kokouksiin. Tohtori Risto E. J. Penttilä on kirjoittanut, miten pääministerin ja presidentin välinen marssijärjestys selvitettiin symbolisella tasolla eräässä EU-huippukokouksen yhteydessä järjestetyssä lehdistötilaisuudessa:

”Pöydän taakse oli asetettu kolme tuolia: yksi presidenttiä, yksi pääministeriä ja yksi ulkoministeriä varten. Kun presidentti Ahtisaari aikoi istua keskimmäiseen tuoliin, totesi pääministeri Lipponen, että näissä EU-asioissa pääministeri istuu keskellä. Presidentti tyytyi tuomioon.”

Tästä huolimatta keskustelu ulkopolitiikan johtajuudesta on jatkunut hiljaisella liekillä. Vuonna 2008 Penttilä arvioi, ettei Suomen ulkopolitiikan johtamisessa ollut selkeää mallia. Hän totesi tuolloin: ”On selvä, että ulkopoliittinen johto on oltava joko presidentillä tai pääministerillä. Nykyinen hybridimalli on väliaikainen järjestely, jonka hyödyllinen käyttöaika lähenee loppuaan”.

Presidentin ja pääministerin välinen ulkopoliittinen työnjako on noussut esille uudelleen myös aivan viime aikoina, esimerkiksi Björn Wahlroosin ja entisen suurlähettilään Hannu Himasen kirjoituksissa.

2010-luku – puolivallaton presidentti?

Perustuslakimuutoksen jälkeen Suomen tasavallan presidentiltä on riisuttu sisäpoliittinen valta ja instituution rooli on muuttunut korostetun ulkopoliittiseksi. Erityisesti perustuslain ilmaisu ”tasavallan presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa” ja Puolustusvoimien ylipäällikkyys kiteyttävät presidentin nykyisen aseman.

Presidentin tehtäväksi on muodostunut etenkin Suomen turvallisuuspolitiikan, suurvaltasuhteiden ja EU-asioiden ulkopuolisen diplomatian vaaliminen. ”Kahden lautasen kysymys” ja siihen liittyneet juridiset kiistat ulkopolitiikan edustamisen epäjohdonmukaisuudesta päättyivät, kun vuoden 2011 jälkeen perustuslakiin lisättiin maininta, jonka mukaan pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa eli niin sanotuissa Euroopan unionin huippukokouksissa.

Vaikka presidentin ja valtioneuvoston valtasuhteita on pyritty selkeyttämään presidentin asemaa keventämällä, ajatus vahvasta presidentistä elää Suomessa melko vahvana. Viimeaikaisten kyselyjen mukaan kansalaiset olisivat valmiita lisäämään presidentin valtaoikeuksia, minkä lisäksi suomalaiset äänestävät tasaisen aktiivisesti erityisesti juuri presidentinvaaleissa. Toisin sanoen ainakin osa kansalaisista kaipaisi Suomeen vahvoilla valtaoikeuksilla varustettua presidenttiä. Poliitikoilta ei tämän suuntaisia lausuntoja ole juurikaan kuultu, mutta esimerkiksi Mauno Koivisto arvioi vuonna 2012, että valtaoikeuksien riisumisessa on menty liian pitkälle.

Suoralla kansanvaalilla toteutettavat suhteellisen korkean äänestysprosentin presidentinvaalit ovat korostetusti henkilövaalit, jolloin valittu presidentti käytännössä nauttii kansalaisten suurta luottamusta. Tämä vahvistaa hänen asemaansa myös poliittisena toimijana. Istuvan presidentin Sauli Niinistön päätös pyrkiä valitsijayhdistyksen voimin jatkokaudelle luo ennakkotapauksen tilanteesta, jossa presidentti-instituutiota pyritään korottamaan selkeästi yli puoluepolitiikan.

Vahvan presidentin kaipuun lisäksi viime vuosien turvallisuustilanteen heikentyminen Euroopassa ja Suomen lähialueilla on kasvattanut presidentin tehtäviin kuuluvan turvallisuuspolitiikan merkitystä. Vallitsevissa olosuhteissa presidentti Sauli Niinistö on henkilökohtaisesti omaksunut aktiivisen roolin sekä Suomen turvallisuuspolitiikan periaatteellisessa johtamisessa että sen käytännön toteuttamisessa. Puhuessaan Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikasta poliitikot viittaavatkin usein Niinistön pilarimallin periaatteisiin.

Talouspolitiikkaa painottava pääministeri Juha Sipilän hallitus on myös antanut Niinistölle ulkopoliittista liikkumatilaa. Nykyisissä olosuhteissa presidentin ja hallituksen ulkopoliittisessa työnjaossa ei ole ilmennyt sellaisia ongelmia tai johtamiskritiikkiä, joita akateemisessa ja poliittisessa keskustelussa on aikaisemmin esitetty. Niin presidentti Niinistö kuin pääministeri Sipilä ovat korostaneet yhteydenpidon toimivuutta. Presidentti ja hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta (TP-UTVA) tapaavat tiheästi, minkä lisäksi eduskunnan ulko- ja puolustusvaliokunta vierailevat usein presidentin luona Mäntyniemessä.

Presidentti Niinistö on itse tulkinnut presidentin tehtävän kehittyneen kylmän sodan jälkeisellä aikakaudella kohti ulkopolitiikan johtamista. Samalla hän on huomauttanut, miten Suomen perustuslaissa on solmukohta EU-politiikan johtamisessa. Niinistön tulkinnan mukaan EU-politiikka kuuluu myös olennaisella tavalla presidentille:

”Ja syy on oikeastaan aika selvä. Niissä Eurooppa-pöydissä käsitellään yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, mutta joskus käsitellään vielä senkin tavallaan ulkopuolella olevaa: että miten me käyttäydymme suhteessa johonkin kolmanteen, itsenäisinä Euroopan unionin maina. Ja tässä on sitten jo paljon sukulaisuutta tietysti suoraan ulkopolitiikkaan.”

Presidentin valta-aseman vahvistuminen kytkeytyykin olennaisella tavalla perustuslain mukaiseen ulkopoliittiseen työnjakoon. Presidentin ja valtioneuvoston yhteistoimintaan viittaava määritelmä luo ulkopoliittiseen vallankäyttöön liikkumatilaa, jota presidentti Niinistö on aktiivisesti käyttänyt. Vaikka TP-UTVAsta on muodostunut keskeinen elin Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan muotoilussa, Suomen nykyisen turvallisuuspoliittisen ilmatilan herruus kiteytyy selkeimmin Niinistöön, jonka näkyvyys ja aloitteellisuus ovat saaneet myönteisen vastaanoton yli puoluerajojen. Nopeasti muuttuneessa turvallisuusympäristössä Niinistön pilarimalli ja aktiivinen vakauspolitiikka näyttävät muodostuneen yleisesti hyväksytyksi turvallisuuspolitiikan doktriiniksi, josta jokainen puolue on löytänyt itseään miellyttäviä kiinnekohtia. Tapaamiset maailman valtionjohtajien kanssa ovat lisänneet Niinistöön kohdistuvaa luottamusta myös kansalaisten silmissä, mikä näkyy hänen gallup-luvuissaan. Mikäli Sauli Niinistö voittaa tulevat presidentinvaalit, on mielenkiintoista seurata, kiihdyttääkö Niinistön jatkokausi presidentti-instituution irtaantumista puoluepoliittisesta järjestelmästä tulevina vuosina.

Presidentti-instituutio säilyy vahvana

Vaikka presidentin sisäpoliittisia valtaoikeuksia on riisuttu, instituutio on säilyttänyt vahvan asemansa myös kylmän sodan jälkeisellä kaudella. Perustuslaki ja sen sallima liikkumatila ovat taanneet, että tasavallan presidentillä on edelleen keskeinen asema suomalaisessa poliittisessa kulttuurissa. Jäljelle on jäänyt ulkopolitiikan johtaminen ja ylipäällikkyys. Tällöin kun suomalaiset äänestävät maansa presidentistä, he äänestävät samalla hyvin pitkälti myös Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan linjasta.

Juridisesta puolivallattomuudesta huolimatta tasavallan presidentin demokraattinen mandaatti on erittäin vahva. Suomessa elää näkemys vahvasta presidentistä, joka toimii maan arvo- ja ulkopoliittisena johtajana. Kansalaisten arvostus instituutiota kohtaan ylläpitää presidentin vahvaa asemaa. Verrattuna pääministeriin ja hänen johtamaansa hallitukseen, tasavallan presidentti edustanee monille selkeämpää pysyvyyttä ja valintaa henkilökohtaisesta vaalitavasta ja pitkästä toimikaudesta johtuen.

Suomen historiassa presidentin rooli ulko- ja turvallisuuspolitiikan johdossa on korostunut erityisesti poikkeuksellisissa olosuhteissa. Kun päätöksenteon ilmapiiri on kiristynyt, presidentti-instituutio on ottanut ulkopoliittisen johtajuuden päävastuun. Niinistön vahva rooli on siten osoitus poliittisen kulttuurin jatkuvuudesta Suomessa. Presidentti-instituution asema säilyttänee jatkossakin korkean merkityksensä sekä ulkopolitiikan johdossa että kansalaisten keskuudessa.