“Humanitaarinen apu ei koskaan ole rikos” – paitsi silloin kuin se on. Yhdysvaltojen korkein oikeus linjasi vuonna 2010 että mikä tahansa tuki terroristiryhmäksi luokitellulle organisaatiolle on rikos, koska se voi oikeuttaa ryhmän olemassaoloa tai vapauttaa sen muita resursseja terroristiseen toimintaan. Humanitaariselle avulle ei tehty poikkeusta. Kuva: Ken Bosma, Flickr.

Maaliskuussa 2017 Jemenin, Somalian, Nigerian ja Etelä-Sudanin humanitaariset tilanteet todettiin kollektiivisesti maailman suurimmaksi humanitaariseksi kriisiksi. Vaikka humanitaarisen avun on tarkoitus olla pelkkään tarpeeseen perustuvaa, avustustoimintaa ohjaavat kuitenkin myös poliittiset tekijät, muun muassa pelko terrorismin rahoittamisesta. Terrorisminvastainen lainsäädäntö paitsi vaikeuttaa avun saamista siviileille, myös kasvattaa avun hallintokuluja ja hankaloittaa avustusjärjestöjen välistä koordinaatiota.

Vuoden 2017 aikana kansainvälinen yhteisö vastasi Jemenin, Somalian, Nigerian ja Etelä-Sudanin avuntarpeisiin kiitettävästi, ainakin pyydettyihin summiin verrattuna. Jokaisesta YK:n koordinoimasta maakohtaisesta avunpyynnöstä oli rahoitettu vuoden loppuun mennessä suunnilleen 70 prosenttia. Jemenin kriisiin, jossa avuntarve on suurin, apua myönnettiin miltei kahden miljardin edestä. Humanitaarista apua ohjaa muutama laajasti hyväksytty periaate: ihmisten kärsimykseen täytyy puuttua, avun on tarkoitus olla vapaa poliittisista tarkoitusperistä, puolueetonta konfliktitilanteessa sekä kohdennettua tarpeen mukaan. Mutta miten käy, kun apua tarvitaan alueella jota kontrolloi terroristiryhmä?

Miten käy, kun humanitaarista apua tarvitaan alueella jota kontrolloi terroristiryhmä?

Klikkaa twiitataksesi.

Kolmessa näistä neljästä kriisimaasta toimii terroristeiksi luokiteltuja ryhmiä: Somalissa al-Shabaab, Nigeriassa Boko Haram ja Jemenissä al-Qaida. Jotta apu olisi aidosti puolueetonta, sen perille saamiseksi avustusjärjestöjen olisi periaatteessa tehtävä yhteistyötä vaikka sitten terroristien kanssa. Mikään kansainvälinen tai kansallinen laki ei estä avustusjärjestöjä keskustelemasta sotilaallisen ryhmän kanssa, ei edes terroristijärjestön kanssa, esimerkiksi neuvotellakseen avun antamisesta niille siviileille, jotka asuvat ryhmän kontrolloimalla alueella. Välillä avun perille saaminen siviiliväestölle vaatii kuitenkin satunnaisia maksuja tai logistisia järjestelyjä sen aseellisen ryhmän kanssa, joka aluetta kontrolloi. Mikäli aseellinen ryhmä on terroristijärjestöksi luokiteltu, saattaa tällainen toiminta olla rikos.

Monimutkainen kansainvälisen ja kansallisen lainsäädännön suo

Pelkästään valtioiden välisiä terrorismin torjumiseen tähtääviä sopimuksia on lähes kaksikymmentä. Näiden lisäksi terrorismin torjuntaa säätelevät valtioiden omat rikoslait, joissa alttius rikosvastuulle vaihtelee huomattavasti maasta toiseen. Pisimmälle lait on viety Yhdysvalloissa ja Iso-Britanniassa, joissa rikokseksi määritellään ei vain terroristijärjestöjen rahallinen tukeminen vaan mikä tahansa materiaalinen tuki. Näiden kahden maan lainsäädännöt ovat humanitaariselle avustustoiminnalle erityisen merkittäviä, sillä Yhdysvallat ja Iso-Britannia ovat suurimpia humanitaarisen avun rahoittajia maailmanlaajuisesti. Myös Jemenissä, Somaliassa, Nigeriassa ja Etelä-Sudanissa ne ovat humanitaarisen avun kaksi isointa rahoittajaa.

Yhdysvallat määrittelee rikokseksi minkä tahansa materiaalisen tuen antamisen terroristiryhmäksi luokitellulle organisaatiolle, lääkkeitä ja uskonnollista materiaalia lukuun ottamatta. Avun antajan tarkoitusperällä ei ole väliä, ei myöskään sillä, käytetäänkö tukea terroristisen toiminnan suunnitteluun tai toimeenpanoon. Yhdysvalloissa lainvoimaisuus pätee maan kansalaisiin ja siellä oleskeleviin sekä periaatteessa kehen tahansa, joka astuu Yhdysvaltojen maaperälle rikoksen tekemisen jälkeen. Iso-Britanniassa pätee samankaltainen sääntö: rikokseksi riittää, että tuen antajalla on ollut ”kohtuullinen syy epäillä”, että terroristiryhmäksi luokiteltu organisaatio voi hyötyä tuesta, oli se sitten humanitaarista apua tai mitä tahansa muuta tukea.

Rahoituksen myöntäminen ja sen määränpää

Avustustoiminta konfliktimaissa ei ylipäätään ole helppoa. Varsinkin avustustyöntekijöihin kohdistuva väkivalta rajoittaa avustustoimintaa kaikissa neljässä kriisimaassa ja etenkin niillä alueilla, joita kontrolloivat terroristiryhmät. Esimerkiksi Nigerian koillisosissa on alueita, joille humanitaarisilla toimijoilla ei ole pääsyä. Kuitenkin niissä tapauksissa, joissa humanitaaristen järjestöjen olisi mahdollista auttaa terroristijärjestön alueella asuvaa siviiliväestöä, terrorisminvastainen lainsäädäntö vaikeuttaa sitä huomattavasti.

Näkyvin vaikutus lainsäädännöllä on rahoituksen myöntämiseen ja sen maantieteelliseen määränpäähän. Yhdysvallat luokitteli Somaliassa toimivan al-Shabaab -ryhmän terroristijärjestöksi vuonna 2008. Seuraavien kahden vuoden aikana Yhdysvallat leikkasi humanitaarista apua Somaliaan miltei 90 prosenttia terrorismin rahoittamisen pelon takia. Jäljelle jäävällä rahoituksella tuettiin humanitaarista toimintaa lähinnä maan pohjoisosissa, missä avun tarve oli huomattavasti alhaisempi mutta missä al-Shabaab ei toiminut. Vuonna 2010 ja alkuvuodesta 2011 humanitaarinen tilanne paheni huomattavasti etenkin Etelä-Somaliassa, al-Shabaabin kontrolloimilla alueilla. Yhdysvaltalaisten järjestöjen oli vaikeaa toimia ennaltaehkäisevästi tilanteessa, joka olisi sitä vaatinut, niin rahoituksen puutteen kuin rikostuomion pelon takia.

Kun Yhdysvallat luokitteli al-Shabaabin terroristijärjestöksi, humanitaarista apua Somaliaan leikattiin 90 prosenttia.

Klikkaa twiitataksesi.

Kun nälänhätä todettiin heinäkuussa 2011, Yhdysvallat kyllä käänsi kelkkansa ripeästi ja myönsi sekä lisärahoitusta että toimilupia suunnata humanitaarista apua Etelä-Somaliaan. Rikoslainsäädäntö kuitenkin pysyi muuttumattomana, mikä johti epäselvään tilanteeseen humanitaaristen järjestöjen kannalta ja osaltaan viivytti avustustoimintaa. Myöhemmin Yhdysvaltain senaatti vaati selvityksiä humanitaarisen avun viivästyksistä Somaliassa. Terrorisminvastainen lainsäädäntö vaikuttaa edelleen humanitaariseen toimintaan maassa: viime vuoden kriisin aikana moni järjestö ei edelleenkään uskaltanut toimia al-Shabaabin kontrolloimilla alueilla rikostuomion pelossa.

Pankkisektori laittoi kapulat rattaisiin

Terrorismilainsäädäntö kuristaa myös avustusjärjestöjen pankkitilejä ja näin ollen konkreettisia väyliä saada apua perille kriisimaihin. Vähentääkseen terrorismilainsäädäntöön liittyviä riskejä pankit ovat kiinnittäneet huomionsa niihin avustusjärjestöihin, jotka työskentelevät konfliktialueilla. Esimerkiksi Iso-Britanniassa moni kansainvälinen pankki on sulkenut avustusjärjestöjen tilejä ja viivyttänyt tai estänyt rahansiirtoja.

Brittiläinen tutkimusinstituutti ODI julkaisi hiljattain tutkimuksen pankkien toimien vaikutuksesta humanitaariseen avustustoimintaan Jemenissä. Raportin mukaan esimerkiksi paikalliset avustusjärjestöt eivät ole pystyneet vastaanottamaan humanitaariseen apuun tarkoitettuja varoja, mikä viivyttää avun perillevientiä. Kun kyse on Jemenin kaltaisesta humanitaarisesta kriisistä, jossa ruuan, lääkkeiden sekä terveyshuoltopalveluiden tarve on kriittistä, on avun viivästymisessä kyse elämästä ja kuolemasta. Raportin mukaan moni järjestö on lopettanut toimintansa Lähi-idässä rajoitusten seurauksena. Raportti myös valottaa huolestuttavaa ilmiötä: pankkien toimien kontribuutiota korruptioon sekä sotatalouteen Jemenissä. Virallisen pankkisektorin rajoitukset ovat nimittäin johtaneet muiden epävirallisten ja valvonnan ulkopuolisten rahanvälitysmenetelmien kasvuun.

Vaikutukset avun tehokkuuteen

Terrorisminvastainen lainsäädäntö johtaa avustusjärjestöissä myös koordinaation vaikeutumiseen ja hallintokulujen kasvuun. Avun parempaa koordinointia on peräänkuulutettu jo ainakin puoli vuosisataa. Onnistunut koordinaatio humanitaarisen kriisin aikana parantaa työnjakoa ja näin ollen vähentää päällekkäisyyksiä – esimerkiksi sitä, ettei useampi toimija ei ruoki samaa kylää. Ihannetilanteessa kukin toimija voi keskittyä tiettyyn maantieteelliseen alueeseen, väestönosaan tai sektoriin, ja lopputuloksena humanitaarista apua riittää useammalle. Terrorisminvastainen lainsäädäntö vaikeuttaa koordinaatiota, koska humanitaariset toimijat eivät uskalla vapaasti kertoa toisilleen toiminnastaan, kun kyseessä on terroristijärjestön kontrolloima alue.

Terrorisminvastainen lainsäädäntö johtaa hallintokulujen kasvuun ja vaikeuttaa koordinaatiota kriisitilanteessa.

Klikkaa twiitataksesi.

Terrorisminvastainen lainsäädäntö on myös johtanut avun hallintokulujen kasvuun. Moni tutkimus on tullut samaan lopputulokseen. Kulut ovat kasvaneet sekä pääkonttoreissa, kun järjestöt ovat joutuneet rekrytoimaan lainoppineita, että projektitasolla, kun järjestöt käyttävät enemmän aikaansa paikallisten yhteistyökumppaneiden ja välillä myös avunsaajien seulontaan. Hallintokulujen kasvussa ei periaatteessa ole mitään vikaa, jos siten voidaan estää varojen päätyminen terroristien käsiin. Ongelmaksi se muodostuu, jos järjestöillä on samaan aikaan paineita vähentää hallintokulujaan. Suomen valtiontalouden tarkastusvirasto huomautti raportissaan humanitaarisen avun tuloksellisuudesta, että näitä paineita on.

Ojasta allikkoon?

Miksi sitten pyrkiä saamaan apua perille terroristijärjestöjen kontrolloimille alueille, kun se kerran on niin vaikeaa? Jotkin tutkimukset ovat tulleet lopputulokseen, että apu voi vähentää terrorismia, varsinkin kun se suunnataan koulutuksen, terveyden, kansalaisyhteiskunnan ja konfliktinratkaisun tukemiseen. Avun turvaaminen on myös hauraiden keskushallintojen mahdollisuus näyttää, että ne ottavat kansalaistensa hyvinvoinnin tosissaan. Lyhyellä aikajänteellä kysymys on kuitenkin inhimillisyydestä, eli humanitaarisen avun perusperiaatteesta. Jos on mahdollista estää tarpeetonta kärsimystä ja kuolemaa, on pakko edes yrittää.

Avun helpottamiseksi näissä tilanteissa rahoittajamaiden tulisi muun muassa selventää rikoslainsäädäntönsä rajat. Esimerkiksi Iso-Britanniassa pankit ovat ottaneet tiukan linjan riskien vähentämiseksi, koska valtio ei ole selventänyt, kuinka pankkien tulisi tulkita terrorisminvastaista lainsäädäntöä. Pankkeja myös huolettaa Yhdysvaltain ylikansallinen tuomiovalta määrätä esimerkiksi sakkoja Iso-Britanniassa toimiville pankeille. Yhdysvaltain rikoslainsäädäntö onkin ehkäpä kriittisin osa ratkaisua, etenkin koordinaatio oikeuslaitoksen ja niiden hallintoelinten välillä, jotka myöntävät tai valvovat humanitaarista apua. Somalian tapauksessa yksi hallintoelin lupaili, että terroristeille vahingossa päätyvää humanitaarista apua katsottaisiin läpi sormien. Lausunto ei kuitenkaan lämmittänyt avustusjärjestöjä, sillä se ei pätenyt oikeuslaitokseen, joka lopulta päättäisi siitä, onko rikos tapahtunut. Nämä selvennykset tulisi mieluusti tehdä ennen kuin käsillä on kriittinen humanitaarinen tilanne – senkin takia, että kriisin estäminen on huomattavasti kustannustehokkaampaa kuin sen hoitaminen jälkikäteen.

Avustusjärjestöillä ei oikeastaan ole muuta vaihtoehtoa kuin olla ajan tasalla eri maiden terrorismilainsäädännöstä ja kouluttaa henkilökuntaansa asianmukaisesti. Rahoittajamaiden taas tulee hyväksyä tästä koituvat hallintokulut uutena normina. Mitä koordinaatioon tulee, joissain tapauksissa humanitaariset järjestöt ovat lopettaneet kokouspöytäkirjojen kirjoittamisen, jotta kenenkään toiminnasta ei jää mahdollisesti rikosvastuuseen johtavaa merkintää. Tämä on tietenkin käytännöllinen ratkaisu, joka yhtäältä lisää avun tehokkuutta. Toisaalta se kuvastaa sitä samaa ilmiötä, joka Jemenissä on huomattu pankkisektorin rajoitusten jälkeen: toiminta ajautuu maan alle ja muuttuu vain vaikeammaksi valvoa. Siten terrorisminvastainen lainsäädäntö ei ainoastaan tee humanitaarista avustustoimintaa vaikeammaksi vaan myös saattaa heikentää edellytyksiä torjua terrorismia.

Terrorisminvastainen lainsäädäntö saattaa myös heikentää edellytyksiä torjua terrorismia.

Klikkaa twiitataksesi.