Turvapaikanhakijoiden välineellistäminen ei ole uusi ilmiö Suomessa eikä maailmalla. Maahantulijoiden välineellistämistä käytetään kansainvälisessä politiikassa painostuskeinona, sillä sen avulla usein saavutetaan halutut tavoitteet. Välineellistetty maahantulo Suomen itärajalla on mahdollista vanhentuneen turvapaikkajärjestelmän vuoksi. Jotta välineellistämistä voidaan torjua ja turvapaikanhakijoiden asema turvata, tarvitsee turvapaikkajärjestelmä päivittämistä.

Itärajan tilanne on ollut Suomessa kansallisen turvallisuuden keskeisimpiä kysymyksiä kuluneen vuoden ajan. Ensimmäisiä merkkejä Venäjän Suomeen kohdistamasta välineellistetystä maahantulosta havaittiin elokuussa 2023, kun Kaakkois-Suomen rajanylityspaikoilla raportoitiin turvapaikanhakijoista, jotka saapuivat rajalle ilman tarvittavia matkustusasiakirjoja. Varsinainen tilanteen eskalaatio tapahtui viime vuoden marraskuussa, kun turvapaikanhakijoita saapui rajalle kymmeniä päivässä. Samoihin aikoihin valtioneuvosto päätti sulkea osan rajanylityspaikoista rajavartiolain nojalla. Suomeen saapui Venäjän kautta yli 1 300 turvapaikanhakijaa kolmansista maista. Lopulta Suomen ja Venäjän välinen raja suljettiin kokonaan. 

Hallitus vastasi tilanteeseen valmistelemalla lain väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi. Laki sai kritiikkiä etenkin oikeusoppineilta ja ihmisoikeustoimijoilta. Eduskunta hyväksyi niin kutsutun rajaturvallisuuslain 12.7.2024.

Itärajalla tapahtuva turvapaikanhakijoiden välineellistäminen ei ole ainutlaatuista

Itärajan tapahtumat tulkittiin Suomessa varsin pian turvapaikanhakijoiden välineellistämiseksi. EU:n komissio on määritellyt välineellistämiseksi sellaisen toiminnan, jossa unioniin kuulumaton maa ohjaa kolmansien maiden kansalaisista muodostuvia laittomia muuttovirtoja johonkin jäsenvaltioon, tarkoituksenaan vaarantaa esimerkiksi jäsenvaltion koskemattomuutta, yleisen järjestyksen ylläpitämistä tai kansallisen turvallisuuden suojaamista. Helsingin yliopiston tutkija Milka Sormunen kuvaa välineellistämistä turvapaikkajärjestelmän manipulointina. Ei ole sattumaa, että ilmiö on yleistynyt vuoden 2015 jälkeen – tuolloin Euroopassa nähty laajamittainen turvapaikanhakijoiden aalto osoitti kansainvälisen suojelun järjestelmän heikon kantokyvyn, kun tulijoita saapui suurella volyymilla. Samalla se vahvisti maahanmuuttokriittistä politiikkaa, jota myös välineellistämisessä hyödynnetään. 

Suomi ei ole ensimmäistä kertaa välineellistetyn maahantulon kohteena. Turvapaikkakriisin yhteydessä vuoden 2015 ja 2016 vaihteessa 1 700 turvapaikanhakijaa saapui Suomen pohjoisille rajanylityspaikoille – suurella todennäköisyydellä venäläisten toimijoiden ohjaamina. Kyse saattoi olla kaoottisen tilanteen hyödyntämisestä ja Suomen vastareaktion testaamisesta tulevaisuuden varalle. Todellisen motiivin viimeisimmälle välineellistetylle maahantulolle tietää vain Venäjä itse, mutta kyse lienee reagoimisesta esimerkiksi Suomen Nato-jäsenyyteen ja Venäjän pyrkimyksestä kasvattaa vaikutusvaltaa Euroopassa.

Välineellistäminen onkin kuulunut lähihistoriassa etenkin Venäjän ja Valko-Venäjän pelikirjaan, ja sen kohteiksi ovat joutuneet etupäässä entiset itäblokin maat. Vuonna 2021 uutisoitiin laajasti Valko-Venäjän toimista, joilla se ohjasi siirtolaisia EU:n ulkorajoille Liettuaan ja Puolaan. Siirtolaisten välineellistäminen oli Valko-Venäjän vastaveto EU-maiden asettamille pakotteille, jotka olivat puolestaan seurausta Valko-Venäjän ihmisoikeusloukkauksista.

MIT:n ja Tuftsin yliopiston professori Kelly M. Greenhill on tutkinut välineellistämisen historiaa. 2020-luvulla Euroopassa lisääntyneet välineellistämistapaukset eivät ole uusi ilmiö vaan jo vuosisatojen ajan valtiot ovat käyttäneet hyväkseen ihmisten häätöjä ja pakkosiirtoja saavuttaakseen sotilaallisia etuja tai aluevaltauksia.

Välineellistämistä käytetään, sillä se on tehokasta. Greenhill näkee, että muuttoliikkeen hyväksikäytöllä useimmiten myös saavutetaan ne myönnytykset, joita sillä tavoitellaan. Esimerkiksi Libya on painostanut länsimaita Välimeren ylityksillä niin onnistuneesti, että se on käyttänyt taktiikkaa vuoden 2004 jälkeen myös vuosina 2006, 2008 ja 2010. Välineellistämisessä ei kuitenkaan aina ole kyse jonkin konkreettisen tavoitteen saavuttamisesta, vaan sillä voidaan havitella myös hämmennyksen, nöyryytyksen tai horjuttamisen aikaansaamista kohdevaltiossa. Greenhill näkee tämän todennäköisenä skenaariona myös Venäjän ja Suomen välisessä rajatilanteessa. 

Sormusen mukaan se, että maahanmuutto esitetään poliittisessa retoriikassa uhkana, antaa kolmansille maille työkaluja painostaa EU-maita välineellistämisen muodossa. Välineellistäminen toimii, koska useimmiten välineellistettyjä maahantulijoita vastustetaan kohdemaassa. Greenhillin mukaan välineellistämisessä tärkeänä päämääränä onkin sisäisen polarisaation luominen, kun kohdemaan kansa jakautuu maahantulijoiden vastustajiin ja puolustajiin. Suomessa tulijoita on vastustettu kansallisen turvallisuuden perusteella, kun taas puolustajat ovat vedonneet kansainväliseen sääntöpohjaisuuteen ja Suomea sitoviin ihmisoikeusvelvoitteisiin. 

Viranomaiset ovat arvioineet, että itärajalta Suomeen tulleiden turvapaikanhakijoiden joukossa on todennäköisesti kansallista turvallisuutta vaarantavia henkilöitä. Venäjä hyödyntää välineellistämisessä kuitenkin tämän lisäksi myös suomalaisten mielikuvia ja asenteita. Kolmansista maista tulevat henkilöt eivät välttämättä näyttäydy ennakkoluulojen vuoksi yhtä tervetulleina kun taas esimerkiksi eurooppalaisina pidetyt ukrainalaispakolaiset.

Turvapaikkajärjestelmän vanhentuminen mahdollistaa välineellistämisen

Turvapaikanhakijoiden välineellistäminen on mahdollista, koska kansainvälisen suojelun järjestelmä on auttamatta vanhentunut. Tätä lähtökohtaa presidentti Sauli Niinistö kuvasi vuoden 2016 valtiopäivien avajaisissa pitämässä puheessaan, jossa hän otti kantaa Euroopan turvapaikkakriisiin ja totesi kansainvälisten säännösten syntyneen ja niiden tulkinnan kehittyneen “aivan toisenlaisissa olosuhteissa”. Vuoden 2021 suurlähettiläspäivillä Niinistö puolestaan peräänkuulutti tasapainoa eurooppalaisten arvojen ja realismin välille. Myös Sormusen mukaan pakolaissopimukselle rakentuva järjestelmä on luotu vastaamaan systeemin ulkopuoliseen syyhyn, ei siihen, että joku peukaloisi sitä tahallisesti.

Turvapaikan hakemista koskeva sääntely Suomessa ja EU:ssa pohjautuu vuonna 1951 laaditulle pakolaissopimukselle. Suomi on liittynyt sopimukseen vuonna 1968 ja on sitoutunut sopimusvelvoitteiden noudattamiseen sekä sopimusvaltiona että EU:n jäsenvaltiona. Pakolaissopimus määrittelee maailmanlaajuisesti, kuka katsotaan pakolaiseksi. Toisen maailmansodan jälkeen luotu määritelmä on nykyajassa katsottuna hyvin suppea: pakolaiseksi voidaan katsoa ainoastaan henkilö, joka pakenee kotimaassaan tapahtuvaa, lähinnä poliittisista syistä johtuvaa vainoa. Tosiasiassa pakolaissopimuksen ulkopuolelle rajautuvat monet, jotka kansantajuisesti voitaisiin katsoa pakolaisiksi. Esimerkiksi Ukrainan sotaa pakenevat saavat Suomessa kansainvälistä suojelua ryhmäperusteisesti tilapäisen suojelun direktiivin, eivät pakolaissopimuksen, nojalla.

Jokaisen Suomesta turvapaikkaa hakevan kohdalla tutkitaan täyttääkö henkilö pakolaissopimuksen mukaisen pakolaismääritelmän. Yksilöperusteisesti tehtävä harkinta on turvapaikkajärjestelmän keskeinen piirre, jota turvapaikanhakijoita välineellistävä taho voi käyttää hyväksi. Yksilöperusteisuus tekee kansallisista turvapaikkajärjestelmistä haavoittuvaisia tilanteille, joissa turvapaikanhakijoita saapuu kerralla suuria määriä. Turvapaikkajärjestelmien heikkoa kantokykyä kuvastaa se, että viimeiset vuonna 2015 Suomessa jätetyt turvapaikkahakemukset saatiin käsiteltyä vasta kolme vuotta myöhemmin.

Maahantulijoiden välineellistämisessä hyväksikäytetään myös palautuskieltoa. Se kieltää vastaanottajamaata karkottamasta tai palauttamasta pakolaista maahan, jossa häntä uhkaa vaino, epäinhimillinen kohtelu tai kidutus. Palautuskielto pätee sellaisessakin tilanteessa, jossa turvapaikkaa ei myönnetä. Palautuskiellon hyödyntäminen voi olla yksi syy siihen, miksi itärajalla on nähty juuri kolmansien maiden kansalaisia muun muassa Syyriasta, Somaliasta, Jemenistä ja Irakista – näiden maiden osalta palautuskiellon soveltaminen voisi todennäköisemmin tulla kyseeseen.

Useat Venäjältä Suomeen pyrkineet turvapaikanhakijat ovat jatkaneet matkaansa seuraaviin EU:n jäsenvaltioihin. Jäsenvaltioiden yhteisen Dublin-järjestelmän pääsääntö kuitenkin edellyttää, että turvapaikkahakemus käsitellään lähtökohtaisesti siinä jäsenvaltiossa, jossa hakemus on jätetty. Suomelle oli toukokuuhun mennessä tullut takaisinottopyyntöjä 179 henkilöstä, joista useimmat Saksasta. Vapaan liikkuvuuden unionissa välineellistämisen vaikutukset ulottuvat ulkorajavaltion lisäksi myös kauttakulkumaihin ja turvapaikanhakijoiden todellisiin kohdemaihin. Välineellistämisen painostusvaikutus kertaantuu, ja sillä saadaan aikaan polarisaatiota kohdemaan lisäksi myös unionin jäsenmaiden välille.

Välineellistämiseen vastaaminen on Suomelle haastavaa

Vaikka 1 300 turvapaikanhakijaa ei sinänsä näyttäydy suurena määränä tai suoraan halvaannuta Suomen turvapaikkajärjestelmän kantokykyä, on se luonut sisäistä polarisaatiota ja hämmennystä. Etenkin rajaturvallisuuslaista käyty julkinen keskustelu jakoi suomalaisia lain puolustajiin ja vastustajiin. Samalla itärajan tilanne on sitonut suuren määrän yhteiskunnallisia resursseja ja osoittanut, että Venäjän pelikirjaan voi kuulua mitä vain. 

Eduskunta käsittelee parhaillaan uutta ulko- ja turvallisuuspoliittista selontekoa, jossa Suomen ulkopolitiikan keskeiseksi periaatteeksi linjataan kansainvälisen oikeuden ja sääntöpohjaisen kansainvälisen järjestelmän vahvistaminen. Kansainvälisillä areenoilla sääntöpohjaisuutta puolustava Suomi on välineellistämisen myötä vaikeassa raossa. 

Greenhill analysoi rajaturvallisuuslain säätämisen olevan Venäjän tavoitteen onnistumisen kannalta kahtiajakoista. Kun Suomi on muuttanut maahanmuuttopolitiikkaansa, voidaan Venäjän katsoa onnistuneen nolaamisessa. Suomi on voinut näyttäytyä muiden valtioiden suuntaan kaksinaamaisena, kun se ei olekaan toiminut rajatilanteessa puolustamiensa arvojen mukaisesti. Toisaalta Greenhill näkee, että rajaturvallisuuslain säätäminen lähettää selkeän viestin Venäjälle – pelotteella uhkaaminen ei toimi, ja yritys ylittää maan kantokyky tai aiheuttaa sisäistä eripuraa on pysäytetty.

Greenhillin kuvaus havainnollistaa osuvasti sitä, kuinka Suomi ei oikeastaan voi voittaa, teki se niin tai näin. Sekä vahvat vastatoimet että niiden tekemättä jättäminen voidaan nähdä Venäjän pykimysten onnistumisena. Siksi välineellistetty maahantulo on tehokas ja käytetty kansainvälisen politiikan painostuskeino – jollei muuta, se jättää jälkeensä vähintäänkin hämmennyksen. Niinistön sanoja mukaillen, Suomi joutuu tasapainoilemaan tärkeinä pitämiensä periaatteiden ja realiteettien välillä.

Välineellistämistä vastaan tarvitaan pidemmän aikavälin ratkaisuja

Rajaturvallisuuslaki on voimassa 22.7.2025 asti ja se voidaan aktivoida vain erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa. Välineellistämistä vastaan tarvitaan kuitenkin myös pidemmän tähtäimen ratkaisuja. Niin kauan, kun turvapaikkajärjestelmämme on vanhentunut ja siitä löytyy selkeitä haavoittuvaisuuksia, on se myös altis kolmannen valtion hyväksikäytölle. 

Jotta järjestelmä voi vastata nykyajan pakolaisuuden haasteisiin, tulisi sen tunnistaa paremmin nykyaikaista pakolaisuutta. Samalla tulisi pohtia, voitaisiinko pakolaisia kohdella yhä useammin myös ryhmäperusteisesti, kuten ukrainalaisten kohdalla tehtiin myöntämällä heille tilapäistä suojelua. Näin järjestelmän kantokyky ei kaatuisi yhtä helposti, kun se kohtaa suuren määrän turvapaikanhakijoita. Tällaisilla muutoksilla voitaisiin sekä turvata paremmin pakolaisten perus- ja ihmisoikeudet, että taistella välineellistämistä vastaan.