Vuosien 2015–2016 pakolaiskriisin vanavedessä EU:n maahanmuuttopolitiikkaa alkoi ohjata kansallinen turvallisuus ja terrorisminvastaiset toimet. Nyt EU:n maahanmuuttopolitiikan keskiöön on kasvavissa määrin noussut kriisinkestävyys ja geopolitiikka. Tämä tarkoittaa sitä, että muuttoliikkeiden ulkosuhteet ovat entistä korostetummassa asemassa. EU-jäsenmaiden on pyrittävä nyt löytämään yhteinen sävel diplomaattisissa suhteissaan maahanmuuton lähtö- ja kauttakulkumaihin. 

Viime vuosien kriisit, kuten Euroopan itärajoilla nähty välineellistetty maahantulo, Ukrainan sota sekä kasvava siirtolaispaine Välimerellä, ovat johtaneet siihen, että säännösten vastaista maahanmuuttoa ei pidetä pelkästään sisäiseen turvallisuuteen liittyvänä asiana vaan myös ulkoiseen turvallisuuteen ja puolustukseen liittyvänä kysymyksenä. EU:n maahanmuuttopolitiikka on nyt entistä enemmän myös geopolitiikkaa.

Lähes vuosikymmenen valmistelun ja neuvottelujen jälkeen Euroopan unionin neuvosto hyväksyi muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen (ns. paktin) toukokuussa 2024. Vaikka monimutkainen ja moniosainen sopimus meni monessa suhteessa rimaa hipoen läpi, nähtiin sen maaliin saaminen EU:ssa eräänlaisena unionin yhteisen päätöksenteon riemuvoittona ja sentrismin niskalenkkinä populismista. Sopimus saatiin tehtyä juuri EU:n parlamenttivaalien alla, mikä antoi lisäpontta EU-myönteisille puolueille kampanjoida yhtenäisemmän EU:n puolesta. 

Jäsenmailla on nyt kaksi vuotta aikaa panna sopimus täytäntöön kansallisesti. Paktin myötä EU-maat ovat saavuttaneet yhteisymmärryksen muuttoliike- ja turvapaikkamenettelyistä Euroopassa. Seuraavaksi tehtävänä on ratkaista se, miten toimia EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. 

Vaikka suuri osa paktista liittyy EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttojärjestelmien uudistamiseen, painotetaan siinä myös entistä enemmän muuttoliikepolitiikan ulkoista ulottuvuutta, erityisesti yhteistyötä kolmansien maiden ja alueiden kanssa. Maahanmuuttopolitiikalla on keskeinen rooli EU:n yleisissä suhteissa keskeisiin lähtö- ja kauttakulkumaihin, kuten esimerkiksi Marokkoon ja Tunisiaan. Näin arvioi esimerkiksi Ulkopoliittisen instituutin tutkija Saila Heinikoski raportissaan.

Tästä kielii myös muun muassa muuttoliikkeen sijoittuminen komission strategiassa alaotsikon Vahva ja turvallinen Eurooppa alle. Tavoitteeksi on listattu ”Kokonaisvaltainen lähestymistapa muuttoliikkeeseen ja rajaturvallisuuteen”. Muuttoliike kolmansista maista käsitellään tiiviisti, ja ajatuksena on jatkaa kumppanuuksiin perustuvaa yhteistyötä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa ”molempia osapuolia hyödyttävällä tavalla”. Pääfokus on kuitenkin säännösten vastaisen muuttoliikkeen torjunnassa edistämällä palautuksia ja etsimällä ”yhteisiä ratkaisuja muuttoliikkeen välineellistämisen aiheuttamaan turvallisuusuhkaan”

Muuttoliikediplomatia nousevassa roolissa

Maahanmuutto on perinteisesti jakanut EU-maita eri leireihin ja konsensuksen löytäminen on ollut vaikeaa. Eräänlainen suunnanmuutos havaittiin kuitenkin Eurooppa-neuvoston kokouksessa Brysselissä lokakuun puolivälissä. EU-johtajien viesti komissiolle oli, että säännösten vastaisen maahanmuuton suitsimiseksi on haettava innovatiivisia keinoja. Johtajat peräänkuuluttivat keinoja esimerkiksi maahanmuuton välineellistämisen torjumiseksi sekä mahdollisten EU:n ulkopuolisten palautuskeskusten perustamiseksi.

Euroopan turvallisuuspoliittinen tilanne on lisännyt tarvetta solmia vahvoja kumppanuuksia sen naapurien kanssa. Tästä syystä entistä suurempaan rooliin on nousemassa muuttoliikediplomatia osana EU:n ulkosuhteiden työkalupakkia. 

Muuttoliikediplomatia voidaan määritellä valtioiden käyttäminä strategioina, diplomaattisina välineinä, prosesseina ja menettelyinä, joiden päätarkoituksena on kansainvälisen muuttoliikkeen hallinta. EU-kontekstissa se koskee niin sanottuja kolmansia maita eli ei-EU-jäsenmaita. Muuttoliikediplomatian yleisimpiä lähestymistapoja ovat ”pakottava diplomatia”, jossa käytetään sanktioiden uhkaa vipuvartena ja ”yhteistyöhön perustuva diplomatia”, joka perustuu lupauksiin ja kannustimiin.

Yleisin muuttoliikediplomatian väline ovat kahdenväliset sopimukset, kuten esimerkiksi yhteisymmärryspöytäkirjat. Ne voivat koskea yksittäisiä asioita kuten siirtolaisten takaisinottoa tai viisumihelpotuksia, tai ne voivat olla kattavampia monialaisia sopimuksia, kuten esimerkiksi muuttoliikekumppanuuksia tai liikkuvuussopimuksia. 

EU-maiden muuttoliikediplomatian tavoite on tällä hetkellä kahtalainen. Ensimmäinen tavoite on pitää huoli siitä, että ne maat, joista maahanmuuttajat ja turvapaikanhakijat useimmiten suuntaavat Eurooppaan, eivät muodostaisi kumppanuuksia sellaisten maiden kanssa, jotka ovat esimerkiksi valmiita kohdistamaan välineellistettyä maahanmuuttoa unionin alueelle, arvioi Ulkopoliittisen instituutin tutkija Heinikoski. 

Toiseksi muuttoliikediplomatian keinoin EU-maat pyrkivät edesauttamaan paperittomien palauttamista lähtömaihinsa sekä ulkoistamaan turvapaikkaprosesseja siirtämällä turvapaikanhakijoita toisiin maihin odottamaan hakemusten käsittelyä, kuten esimerkiksi Italia sopi Albanian kanssa 2023.

Tietyt EU:n jäsenmaat ja poliittiset ryhmät ovat jo pidempään ajaneet sitä, että turvapaikanhakijoita siirrettäisiin kolmansiin maihin. Vain noin 20 prosenttia kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneista palaa lähtömaahansa, joten paine tehostaa palautuksia on suuri. Ongelmat palautuksissa liittyvät lainsäädäntöön (erilaiset lähestymistavat karkotusten toteuttamiseen), hallintoon (palautuspäätöksiä ei tunnusteta eri jäsenvaltioissa), lainvalvontaan (henkilöt katoavat viranomaisilta) ja diplomatiaan (alkuperämaat kieltäytyvät ottamasta kansalaisiaan takaisin). 

Etenkin huonosti toimiva yhteistyö kolmansien maiden kanssa on nyt paktin toimeenpanon aikana noussut muuttoliikeagendan kärkeen. EU:n harjoittamassa muuttoliikediplomatiassa kehitysapu ja turvallisuuspolitiikka linkittyvät toisiinsa merkittävästi. Esimerkiksi maantieteellisistä ja geopoliittisista syistä Pohjois-Afrikan mailla on ratkaiseva rooli EU:n maahanmuuttopolitiikassa, ja yhteistyö kolmansien maiden kanssa on yksi uuden EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen kivijaloista. Tästä esimerkki ovat tuoreet sopimukset Egyptin ja Tunisian kanssa.

EU:n lähestymistapa kolmansiin maihin on ollut transaktionaalinen. Tämä näkyy kehitysavun ehdollisuutena, taloudellisen avun, kauppasuhteiden ja viisumipolitiikan ynnä muiden kannustimien käyttämisenä sekä suhteiden tiivistämisenä sellaisiin maihin, jotka ovat merkittäviä tekijöitä Eurooppaan suuntautuvassa muuttoliikkeessä.

Esimerkiksi EU:n ja Tunisian kumppanuussopimuksen mukaan EU maksaa Tunisialle siitä, että Tunisia estää siirtolaisia ylittämästä Välimerta tai ottaa siirtolaisia Euroopasta takaisin. Ursula von Der Leyen onkin todennut, että sopimus Tunisian kanssa tuo molemminpuolista hyötyä muutenkin kuin maahanmuuton osalta aina energiasta ja koulutuksesta osaamiseen ja turvallisuuteen. Hän mainitsi myös, että EU haluaa tehdä vastaavia sopimuksia muiden maiden kanssa.

Muuttoliikediplomatiaa yksi- ja moninapaisesti

EU-maat eroavat toisistaan siinä, hoitavatko ne muuttoliikediplomatiaa kahdenvälisesti vai EU:n monien eri kumppanuus- ja yhteistyömekanismien kautta: 15 EU-maata (esimerkiksi Ranska, Saksa ja Ruotsi) hyödyntää muuttoliikediplomatiaa kahdenvälisesti lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa, kun taas kuusi maata pääosin EU:n kautta. Etenkin pienemmät maat, Suomi mukaan lukien, tukeutuvat enemmän EU:hun, arvioidaan Euroopan muuttoliikeverkoston (EMN) raportissa.

EU ja sen jäsenvaltiot ovat usein käyttäneet ehdollisuutta, jota on kuvattu ”less for less” -strategiana. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että valtiota rankaistaan yhteistyöhaluttomuudesta esimerkiksi leikkaamalla etuuksia. Taktiikka voi kuitenkin myös kääntyä itseään vastaan ja johtaa maahanmuuttajien ja pakolaisten välineellistämiseen. Riskinä on, että kolmannet maat käyttävät asemaansa neuvottelupöydässä hyväkseen tukemalla siirtolaisten kauttakulkua tai vähentämällä rajavalvontaa tai uhkaamalla sillä. 

Esimerkki tällaisesta tapauksesta oli Turkin presidentti Recep Tayyip Erdoğanin uhkaus vuonna 2019 EU:n  ja Turkin välistä sopimusta uhmaten ”avata portit” ja sallia ihmisten vapaa rajan ylitys Eurooppaan. Erdoğanin uhkauksen taustalla oli aikomus hakea EU:lta tukea syyrialaisten palauttamiselle ja ”turvavyöhykkeiden” perustamiselle Syyriaan. Maahantulon välineellistäminen oli painostuskeino.

Toinen merkittävä tapaus sattui Espanjan etelärajalla. Toukokuussa 2021 marokkolaiset rajavartijat katsoivat vierestä, kun yli 10 000 siirtolaista ylitti Espanjan rajan Ceutan kaupunkiin 36 tunnin sisällä. Tätä pidettiin yhtenä Marokon useista kostotoimista, jotka johtuivat Espanjan haluttomuudesta hyväksyä sen Länsi-Saharan autonomiaa koskevia ehtoja. Tilannetta eskaloi myös Pedro Sánchezin hallituksen päätös sallia alueen kapinallisryhmä Polisarion johtajan Brahim Ghalin hoito espanjalaisessa sairaalassa. 

Espanja onnistui sovittelemaan välinsä Marokon kanssa, mutta samalla onnistui suututtamaan toisen kumppanimaan Algerian. Se hyllytti 20 vuotta vanhan ystävyyssopimuksen Espanjan kanssa, jonka perusteella Algerian viranomaiset olivat pysäyttäneet Espanjaan pyrkiviä paperittomia siirtolaisia rajalla. Tämän seurauksena säännösten vastaisten rajanylitysten määrä Espanjan etelärajoilla nousi lähes 20 prosenttia vuoden 2022 alussa verrattuna vuoteen 2021. 

Diplomaattisten selkkausten säikäyttämänä Espanja vaati muun muassa Madridissa NATOn huippukokouksessa kesäkuussa 2022, että laajamittainen maahantulo lisätään hybridiuhkien listalle, koska se ilmaisi huolensa hallitsemattomasta liikehdinnästä etelärajoillaan. 

Diplomatian painotukset kritiikin kohteena

EMN:n raportin Migration diplomacy: An analysis of policy approaches and instruments  mukaan yleisimmät haasteet muuttoliikkeiden ulkosuhteiden hoidossa liittyvät suhteiden kestävyyteen, pitkän aikavälin vaikuttavuuteen, ihmisoikeuksien toteutumisen valvontaan ja jäsenmaiden eriäviin toimintatapoihin – osa hoitaa niitä kahdenvälisesti, osa EU:n kautta.

Jotkut maat, kuten Belgia ja Slovakia, arvioivat, että lähtömaiden epävakaa poliittinen tilanne tekee pitkävaikutteisen diplomatian harjoittamisesta vaikeaa. Ranska ja Alankomaat taas näkevät, että diplomaattisten toimien pitkän aikavälin vaikuttavuutta on vaikea arvioida etenkin takaisinottosopimusten osalta. 

Aikaisemmat EU:n liikkuvuussopimukset ovat tarjonneet verrattain vähän uusia laillisia maahanmuuton väyliä kumppanimaiden kansalaisille. Suuri kritiikin aihe järjestökentältä sekä mepeiltä onkin ollut, että muuttoliikediplomatian fokus on pääosin ollut Eurooppaan suuntautuvan maahanmuuton hillitseminen ihmisoikeuksien kustannuksella. Alankomaalainen meppi Sophie in’t Veld esimerkiksi. arvosteli sopimusta Tunisian kanssa toteamalla, että ”rahan lappaaminen diktaattoreille ei ole maahanmuuttopolitiikkaa”.  

Lisäksi haasteena on se, että muuttoliikkeiden ulkosuhteita hoidetaan sekä kansallisesti että EU-tasolla. Yksittäisten EU-maiden bilateraaliset sopimukset,kuten Italia-Albania sopimus, saattavat pahimmassa tapauksessa heikentää EU:n kykyä valvoa siirtolaisten perusoikeuksia sekä horjuttaa unionin kykyä neuvotella yhtenäisenä blokkina, kuten Diego Caballero-Vélez arvioi analyysissään muuttoliikkeiden geopolitisaatiosta. 

EU:n on myös ratkaistava, miten palautukset tullaan tulevaisuudessa hoitamaan, mikäli ehdotetut palautuskeskukset toteutuvat. Takaisinottosopimukset ovat toistaiseksi olleet kahdenvälisiä sopimuksia, eikä ole selvää, mikä maa olisi valmis isännöimään EU:n tason keskusta, joka ottaisi vastaan mistä tahansa 27 jäsenvaltiosta hylättyjä turvapaikanhakijoita. Albania on esimerkiksi jo varoittanut, että sen sopimus koskee vain Italiaa.

EU joutuu turvautumaan diplomatiaan tulevaisuudessa entistä enemmän tehdäkseen kestävää muuttoliikepolitiikkaa. Sen haasteena on nyt näyttäytyä samaan aikaan sekä yhtenäisenä määrätietoisena geopoliittisena toimijana, joka luo turvallisuutta kansalaisilleen, että sääntöpohjaisen maailmanjärjestyksen edustajana, joka suojelee siirtolaisten ja pakolaisten oikeuksia – myös niiden, jotka saapuvat EU-alueelle säännösten vastaisesti.