2011 ei ollut mitenkään erityisen hyvä vuosi eurooppalaiselle ulkopolitiikalle. Haasteita on toki riittänyt: arabikevään myllerrys on sekoittanut pohjois-Afrikkaa ja Lähi-itää, Venäjällä on kruunattu uus-vanha johtaja, Yhdysvaltain strateginen siirtymä Aasiaan hitaasti kiihtyy, ja samalla jatkuva talouskriisi on vienyt suurimman osan unionin ja jäsenmaiden huomiosta. Euroopan matalan profiilin tekee ongelmallisemmaksi se, että vuoden 2011 tuli olla EU:n ulkopolitiikan vuosi. Joulukuussa 2010 käynnistetyn uuden Euroopan ulkosuhdehallinnon (European External Action Service, EEAS) ja korkean edustajan Catherine Ashtonin myötä EU:sta piti tulla yhtenäisempi ja tehokkaampi ulkopoliittinen toimija. On hyvin tiedossa, että näin ei käynyt. Vielä vuosi sitten EEAS julisti kunnianhimoisia maailmanlaajuisia ambitioita – nyt uusi sävel onkin, että EU:n on fokusoitava ydinalueisiin. Mutta miten ollaankaan päästy tähän pisteeseen ja miksi ulkosuhdehallinto ei ole päässyt kunnolla käyntiin?

”Olin janonnut sitä kohtuuttomalla intohimolla; mutta saatuani hankkeeni loppuun sen unelman kauneus oli kadonnut, ja sydämeni täytti syvä kauhu ja inho.” – Voisi olla ulkosuhdehallinon luojien reaktiokomentti EEAS:stä

Kirjallista vertauskuvaa Euroopan ulkosuhdehallinon syntymälle voi hakea Mary Shelleyin Frankensteinista (1818); nimenomaan kirjan nimikköhirviön traagisesta eloonheräämisestä. Olihan Victor Frankensteinkin kunnon eurointegraation lapsi: sveitsiläinen joka harjoitti proto-Erasmusta Itävallassa ja jatkotutkimusta Isossa-Britanniassa ennen siirtymistä arktiseen kenttätutkimukseen. Myös luodaakseen uuden modernin prometheuksensa, Frankenstein integroi, sanan konkreettisessa mielessä, eri kansallisuuksia ja sosiaaliluokkia.

Euroopan ulkosuhdehallinto on tämä päivän Brysselin Frankensteinin hirviö. EEAS lähti kauniista aatteesta – eurooppalaisen integraation edistäminen – ja on tietoinen jatke sille, joka nautti laajaa suosiota ja ymmärrystä. Käytännön toteuttaminen on ollut moninkertaisesti hankalampaa. EEAS on fuusioitu yhteen eri instituutioista, byrokratioista ja funktioista, jonka tulos – kuten hirviönkin – on paljon vähemmän elegantti kuin alun perin oli toivottu. EEAS:n organogrammi (pdf) on hyvin sekava ja sieltä edelleen löytyy tyhjiä avainpestejä. Tulos on ollut kaaottinen; syyskuussa 2011 tilannetta ulkosuhdehallinnossa kuvailtiin seuraavanlaisesti: ”…staff do not know who does what in the organisation. Many cannot get access to email or do not have a working telephone on their desk. Reimbursements for foreign missions, medical fees and children’s school fees are paid months late…Dozens of EEAS embassies abroad do not have computers cleared to send secret files to each other or Brussels, forcing staff to hand-deliver documents. Even Ashton’s private office does not have a top-level-cleared computer.”

Kuten kirjallinen vertauskohteensa, ulkosuhdehallinto on myös jokseenkin orpo instituutio. Pitkän kodittomuuden jälkeen, EEAS on vihdoin löytänyt oman kodin. Mutta kaupungissa jossa rakennusten nimet ovat europyhimysten siunaamia, rakennus tunnetaan vain instituution akronyymillä. EEAS on joutunut alakynteen Brysselin byrokraatioiden välisessä kamppailussa. Komission rooli EEAS:n arjessa on paljon suunniteltua suurempi, ja hallitsee EEAS:n kassanyöriä –saaden veto-oikeuden EEAS:n rahankäyttöön (EIDHR:stä EU-lähetystöjen budjetteihin). Ei ole ihme, että hallinnossa vallitsee heikko työmoraali; osa väestä on jopa palannut entisille työpaikoilleen. Huolestuttavinta tässä on, että merkittävä osa lähtijöistä on senioritason väkeä.

Institutionaaliset ongelmat olivat kuitenkin selvästi ennustettavissa, ja kehitystä on kuitenkin nähty viimeisen puolen vuoden aikana eri teknillis-institutionaalisten ongelmien ratkaisemisessa. Silti ongelmien laajuus on huolestuttavaa, ja heijastaa hallinnon heikkoa johtajuutta. EU:n korkea edustaja Catherine Ashton on saanut osakseen hyvin paljon kritiikkiä, josta kaikki ei suinkaan ole aiheellista. Keskeisin kritiikin kohde on ollut se, että hän on ulkopoliittinen noviisi: oleellisesti vaikka voi olla kokematon johtaja kokeneessa hallinnossa tai kokenut johtaja kokemattomassa hallinnossa, ei voi olla kokematonta hallintoa kokemattoman johtajan alaisuudessa.

Tämän seuraukset ovat olleet selviä. Ashton on omaksunut hyvin vaatimattoman julkisen profiliin, ja välttää kontaktia lehdistön kanssa. Samalla EEAS on jätetty ajelehtimaan ilman Ashtonin johtajuutta, ja se heijastuu EEAS:n institutionaalisessa heikkoudessa – etenkin suhteessa Komissioon. Korkean edustajan tuplahatutus Komission varapresidenttinä on tarkoitettu vähentämään institutionaalista kitkaa. Ashton on kuitenkin hyvin heikosti osallistunut komissaarien kokouksiin – osallistuen noin 40%:iin niistä ja ollut lähettämättä sijaisia. Edeltävään systeemiin verrattuna, institutionaalisessa mielessä, Ashton on ominut entistä vaatimattoman roolin korkealle edustajalle. Ashton nyt toimii oleellisesti koordinaattorin roolissa, eikä siten tarjoa visiota siitä Euroopan ulkopolitiikan tulisi ajaa. Tämä on vielä hämmentävämpää siksi, koska nykyisen institutionaalisen järjestelmän idea on juuri antaa tilaa visiolle, koordinoimisen sijaan. Ulkopolitiikan sisällön kannalta kehitys on ollut huonompaan suuntaan.

Hyvän ja varsin kattavan seikkaperäisen arvion EU:n ulkopolitiikasta tarjoaa European Council for Foreign Relationsin EEAS Scorecard 2012. Arvosana on keskimäärin siinä 7- paikkeilla (C+), aika pitkälti sama tulos kun vuonna 2010 – joskin tämä selittyy sympaattisella tuomaristolla. Heikko arvosana reflektoi Euroopan kohtaamia hankalia olosuhteita ja EEAS:n syntykipuja, mutta kaksi uutta kehitystä on kuitenkin erikseen korostamisen arvoisia. Ensinnäkin, verrattuna vuoteen 2010, keskimäärin EU toimii yhtä huonosti niissä asioissa jotka sujuivat huonosti aikaisemminkin – Kiina ja ihmisoikedet, suhteet Turkkiin, Kypros, ja Kaukasus – mutta niissä asioissa jossa EU toimii hyvin aikaisemmin, toiminta on keskimäärin heikompaa (keskiarvo 2010 A-; 2011 B+). Toisin sanoen, EU:n arkidiplomatia tökkii, ja näin on ollut etenkin turvallisuuspolitiikan suhteen (nyt on kolmas vuosi ilman uutta EU kriisinhallintaoperaatioita, vaikka kriisejä maailmalla edelleen riittää). Toinen merkittävä kehitys on ollut EU:n ulkopolitiikan johtajuuden siirtyminen pois EU:lta takaisin jäsenmaiden vetämiksi (”renationalisaatio”). Etenkin Ranska ja Britannia ovat ajaneet omaa ulkopolitiikkaansa äänekkääseen sävyyn – kampittaen EEAS:aa samalla – muiden EU-maiden vieressä tuskaillen, sabotoiden yhteisiä EU-kantoja. Samalla EU-maiden ulkopoliittinen yhtenäisyys on kärsinyt takapakkia passiivisen Saksan ja Italian myötä. Ulkosuhdehallinon epäonnistumiset eivät suinkaan ole kaikki Ashtonin syytä, mutta hänen johtamistyylinsä muodostaa varmaan suurimman esteen ulkosuhdehallinon pitkän tähtäimen menestymiselle.

Onko hirviöstä kaunottareksi?

Samaa mieltä on merkittävä osa EU:n jäsenmaista (tosin diplomaattisempaan sävyyn). Syys-talven 2011 mittaan, Ashtonille on sadellut teknokratia-painotteisia neuvoja miten voisi parantaa tilannetta ja EU:n ulkosuhdehallinnon tehokkuutta ja vaikuttavuutta maailmalla. Ulkosuhdehallinnon tilanteen heikkoutta kuvaa se, että joulukuussa 12 EU-jäsenmaata asetti syyniin ulkosuhdehallinnon kehityksen. Suurin osa lempeästä kriitikistä kohdistui institutionaalisiin ongelmiin – Komission ja EEAS:n välisiin – mutta myös johtajuuden puutteeseen. Ashton vastasi epäsuoriin syytöksiin, muttei häneen kohdistuvaan kritiikkiin – esimerkiksi hänen heikosta kokoustamisestaan. On äärimmäisen harvinaista, että näinkin yhtenäinen joukko EU-maita kritisoi yhtä itse valikoimaansa EU:n virkamiestä – vaikka niillä on myös omia lehmiä ojassa.

EEAS:n tehottomuuteen liittyvät ongelmat eivät ole kovin helposti ratkaistavissa, sillä ne ovat juurtuneet moneen eri tasoon. Institutionaaliset ongelmat ovat ratkaistavissa, ja johtajuuskin on – viimeistään seuraavan korkean edustajan myötä. EU:n ulkopolitiikan renationalisaatio on etenkin hankalasti peruutettavissa, sillä suuret jäsenmaat tuskin luopuvat asemastaan. Juuri tässä hengessä Tuomioja on mukana tässä jäsenmaiden valituskuorossa hieman surullisemmalla sävyllä – korostaen jäsenmaiden omaa poliittista haluttomuutta yhteiseen ulkopolitiikkaan. Pienellä katkeruudella, Tuomioja muistutti Ashtonia siitä, että hänen tulisi kuunnella pieniä jäsenmaita aktiivisemmin, sille ne ovat hänen ”luontaisia liittolaisiaan” Brysselissä. EU:n vetäytyminen ulkopolitiikasta on Suomelle – ja muille pohjoismaillekin – suuri ongelma; ja tämä harmistus on näkyvin turvallisuuspolitiikan laiminlyönnissä, jossa pohjoismailla on suuri investointi. Etenkin Suomen kaltaiselle pienille EU-maille jos EEAS-hirviötä ei saada muutettua kaunottareksi, se ”mitä oikeastaan tässä häviämme on merkittävyytemme.”