Hiski Haukkala. Kirjoittaja on kansainvälisen politiikan professori Tampereen yliopistossa. www.hiskihaukkala.net

Suurstrategia (engl. Grand Strategy) on yksi kansainvälisen politiikan tutkimuksen kenties mahtipontisimmista käsitteistä. Sen ajatteleminen tuo ainakin itselleni mieleen kuvat toisen maailmansodan aikaisista sotapalavereista, joissa kenraalit valtavien karttojensa äärellä siirtelivät pitkillä kepeillä joukko-osastoja paikasta toiseen. Tämä kuva ei olekaan väärä. Suurstrategia ja ylipäätään strategia käsitteinä ovat kehittyneet sotilasmaailmassa. Varsinaisia määritelmiä löytyy pilvin pimein, mutta niille yhteistä on, että (suur)strategia on korkean tason yleinen viitekehys, joka tähtää viime kädessä sodan voittamiseen käytännön tasolla suoritettavien taktisten toimien avulla. Strategia ja taktiikka ovat saman, sodan voittamiseen tähtäävän kolikon puolia.

Strategia käsitteenä ei ole jäänyt vain sotilaiden käyttöön. Sittemmin se on siirtynyt liikkeenjohdon käsitteistöön ja lopulta valunut myös kansainvälisen politiikan ja jopa Eurooppa-tutkimuksen kentälle. Samalla käsite on liudentunut ja laventunut ja menettänyt alkuperäistä selväpiirteisyyttään saamatta välttämättä mitään parempaa tai selkeämpää tilalle. Näin ollen EU:n mahdollisesta suurstrategiasta puhuminen vaatii ensin hieman käsitteellistä selventämistä ja vasta sen jälkeen kysymyksiin EU:n mahdollisen suurstrategian sisällöstä ja sen toimeenpanosta voidaan pureutua.

Kenties hyödyllisimmän suurstrategian määritelmän on tarjonnut yhdysvaltalainen, etenkin kylmän sodan historioitsijana tunnetuksi tullut Yalen yliopiston professori John Lewis Gaddis, jonka mukaan suurstrategia on käytössä olevien välineiden ja merkittävien päämäärien välinen laskelmoitu suhde (the calculated relationship of means to large ends). Eittämättä Gaddisin määritelmä peittää yhtä paljon kuin paljastaa. Sen etu etenkin EU:n tapauksessa kuitenkin on, että se kiinnittää huomiota tavoitteisiin, joiden siis tulee olla merkittäviä, ja niihin välineisiin, joita kullakin toimijoilla on osana mahdollista suurstrategiaa. Seuraavaksi pohdin EU:n julkituotuja tavoitteita sekä sen käytössä olevia välineitä vastatakseni kysymykseen onko ylipäätään järkevää puhua EU:sta suurstrategisena toimijana.

Mikä voisi olla EU:n suurstrategia?

EU ja etenkin sen komissio on varmasti eräs maailman ahkerimmin papereita ja dokumentteja tuottavista toimijoista. Lähes asiasta kuin asiasta on olemassa pumaska, raportti tai työohjelma. Etenkin sanan ”strategia” ryöstöviljelyssä EU on kunnostautunut oikein urakalla. Hätäinen Google-haku sanoilla ”European union strategy” tuottaa käsittämättömät 159 miljoonaa osumaa. Jo haun ensimmäiseltä sivulta aukeaa, että EU on tuottanut muun muassa 2020-kasvustrategian, biodiversiteettistrategian, Itämeren alueen strategian, yhteisen Afrikka-EU-strategian… EU:lla on strategioita siis aivan joka lähtöön.

Tämän huomion valossa silmiinpistävää on, että mitään varsinaista suurstrategista dokumenttia EU ei kuitenkaan ole koskaan tuottanut. Lähimmäksi tätä on päästy vuonna 2003 valmistuneella EU:n turvallisuusstrategialla, joka sittemmin on myös hienoisesti päivitetty (2008), mutta ei uusittu. EU:n turvallisuusstrategiaan tutustumisessa on syytä pitää mielessä, että se oli yhtäältä vastaus USA:n käynnistämälle globaalille terrorin vastaiselle sodalle ja toisaalta yritys koota EU:n omat rivit niitä syvästi jakaneen Irakin sodan jälkeen. Molemmissa suhteissa dokumenttia voidaan pitää erittäin onnistuneena, sillä se kykeni tarjoamaan USA:n asevaraiselle turvallisuuskäsitykselle vastakkaisen tulkinnan turvallisuudesta ja osoitti, että sisäisistä kiistoistaan huolimatta unioni pystyi neuvottelemaan sangen ehyen ja lukukelpoisen kokonaisuuden – saavutus, jolla unioni ei siihen mennessä eikä juuri sen jälkeenkään ole voinut kehuskella ainakaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan saralla.

Dokumentin lähtökohtana on turvallisuuden jakamattomuus: globalisoituvassa maailmassa uhkat koskettavat kaikkia. Näiden uhkien hallinta vaatii unionin mukaan tehokkaita monenkeskisiä ratkaisuja. Samalla strategiassa on myös vahva alueellinen painotus: EU:lla on ensisijainen vastuu omasta, paikoin sangen turbulentista naapurustostaan niin Välimeren alueella kuin Itä-Euroopassakin. Dokumentti on myös hyvin itsevarma: se katsoo – ja hyvällä syyllä – EU:n olevan merkittävä taloudellinen ja poliittinen voima ja uskoo sillä sen vuoksi olevan myös merkittävää turvallisuuspoliittista merkitystä. Lisäksi se katsoo, että EU on itsessään malli toimivasta monenkeskisestä ongelmanratkaisusta ja että se kykenee tarjoamaan parhaita käytäntöjä joita myös muiden alueiden ja toimijoiden olisi jatkossa syytä seurata ja soveltaa. Kaiken kaikkiaan vuoden 2003 turvallisuusstrategia on juuri yhteisen valuutan käyttöön ottaneen ja omaan tulevaisuuteensa luottavaisesti suhtautuneen EU:n lapsi. Se on kuitenkin samalla myös jäntevin lausunto EU:n suurstrategisista tavoitteista, jotka heijastuvat unionin toiminnassa edelleen.

Jos katseen kääntää EU:n varsinaisiin toimiin, niin näyttäisi siltä, että edellä mainitut kaksi teemaa muodostavat EU:n suurstrategian kovan ytimen. Alueellisesti EU:n suurstrategisena tavoitteena on Euroopan yhdentäminen. Tähän on sekä talouteen että yleiseen vakauteen liittyviä syitä. Voi olla, että myös EU:n oma identiteetti aitona Euroopan unionina vaatii paneurooppalaista otetta. Globaalisti EU haluaa edistää monenkeskisen ja arvopohjaisen ongelmanratkaisun roolia kansainvälisessä politiikassa. Tähän painotukseen osaltaan vaikuttanee se, että juuri tällä pelikentällä EU on luonnostaan vahvimmillaan. EU:n aikeita ei kuitenkaan ole syytä tulkita yksinomaan näin kyynisesti, vaan EU:n tavoitteiden taustalla on myös aito analyysi ja vakaumus siitä, että nimenomaan toimiva monenkeskinen ongelmanratkaisu on ihmiskunnan edessä olevien haasteiden ratkaisemisen kannalta tuloksellisinta.

Kykeneekö EU toimeenpanemaan suurstrategiaansa?

Lyhyt kirjoitus ei mitenkään voi kattavasti arvioida EU:n suurstrategian toteutumista. en sijaan lienee paikallaan tehdä lyhyt kartoitus siitä mitä välineitä unionilla on tänä päivänä käytössään merkittäviin tavoitteisiinsa pääsemiseksi. Jo kuluneen tokaisun mukaan EU:n on taloudellinen jättiläinen, mutta ulkopoliittinen kääpiö. Viime vuosina EU on pyrkinyt kehittämään rakenteita ja mekanismeja jäntevämpään ulkopolitiikkaan: EU:lla on uusi korkea edustaja, jolla on ensimmäisen kerran aivan oikeaa puhevaltaa ulkosuhteissa. EU:lla on myös oma ”ulkoministeriö”, ulkosuhdehallinto (EUH) ja sen työtä tukeva maailmanlaajuinen edustustoverkko.

Paperilla EU onkin selvästi vahvempi ulkopoliittinen toimija kuin aiemmin. Toistaiseksi arki on kuitenkin osoittanut, että EU on edelleen heikko ja hajanainen toimia: uusi korkea edustaja Cathy Ashton ei ole kyennyt eikä aina edes halunnut ottaa johtoroolia. Samalla useat jäsenmaat ovat aktiivisesti vieroneet uusia rakenteita ja suosineet kahdenvälisiä ulkopolitiikkojaan merkittävien asiakysymysten (esimeriksi Libyan kriisin ratkaisu) tai kumppanien (Kiina, Venäjä) tapauksessa. Myös Brysselin uudet instituutiot ovat osoittautuneet sekaviksi ja keskenään varsin riitaisiksi. Kaiken kaikkiaan yhteisen euroopplaisen ulkopolitiikan sijaan EU:ssa puhutaan tällä hetkellä ”ulkopolitiikan paluusta pääkaupunkeihin”.

Tuloksena näyttäisi olevan tilanne, jossa ei EU ole vain yksi, vaan kenties yksi + (kaksikymmentä)seitsemän kääpiötä. Kykeneekö kääpiölauma siis suurstrategiaan? Vastaus näyttäisi olevan kielteinen. Esimerkiksi eräs merkittävä ja varsin karu syy turvallisuusstrategian uusimatta jättämiseen liittyy siihen, että kukaan ei unionissa usko, että enää voitaisiin sopia yhtä selkeästä ja ehyestä dokumentista. Vuoden 2003 jälkeen unioniin on tullut kaksitoista uutta jäsentä ja uusia on tulossa. Ainakin lyhyellä aikavälillä näyttäisi siltä, että on joutunut oman menestyksensä uhriksi. Jäsenien määrän kasvaminen on tehnyt päätöksenteosta kovin vaikeaa. Lisäksi käynnissä oleva talous- ja finanssikriisi on vienyt unionilta parhaan puhdin pois: kukaan ei jaksa eikä ehdi miettiä suurstrategisia tavoitteita, sillä kamppailu euroalueen tulevaisuuden puolesta vie kaiken ajan.

Toimeenpanon osalta kokonaiskuva on siis varsin lohduton. Tässä suhteessa hieman paradoksaalista on, että EU:lla on kuitenkin (ainakin ollut) varsin selkeästi artikuloitu suurstrateginen visio. Edellä sanotun valossa on kuitenkin mahdollista ja jopa todennäköistä että kuluneen vajaan kymmenen vuoden aikana tuo visio on liudentunut eikä se ole samalla tavalla enää jaettu 27 kuin aikanaan 15 jäsenmaan unionissa. Lisäksi visio on myös joutunut haastetuksi käynnissä olevan globaalin vallan siirtymän sekä EU:n omien sisäisten ongelmien johdosta: EU:n toimintaympäristö on radikaalin muutoksen kourissa, mutta sen mahdollisuudet visionsa päivittämiseen ja uudelleenartikuloimiseen näyttävät varsin heikoilta.

Tilannetta vielä pahentaa se, että pyrkimyksistään huolimatta EU:sta ei ole tullut varteen otettavaa kansainvälistä ja/tai suurstrategista toimijaa. Eräät politiikkalohkot – vaikkapa laajentuminen – ovat toteuttaneet tehokkaasti unionin suurstrategisia tavoitteita, mutta samalla sen mukanaan tuoma moninaisuus ja hajanaisuus ovat itse asiassa heikentäneet sen mahdollisuuksia tehokkaan toimijuuden kehittämiseen. Tuloksena on Oxfordin yliopiston professorin Jan Zielonkan sanoin ”polysentrinen” järjestelmä, jonka suurin saavutus lienee jäsenten välisten ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvien ristiriitojen hillitseminen ja hallitseminen, ei kunnianhimoisen ja tehokkaan yhteisen ulkopolitiikan kehittäminen. Näin ollen lienee myös ajatus EU:sta suurstrategisena toimijana vielä pitkään ratkaisematon yhtälö.

Kirjoitus on aiemmin julkaistu The Ulkopolitistin ja Eurooppanuorten yhteisjulkaisuna Tähdistö-aikakauslehdessa. Kuva: The Ulkopolitist (lähteenä Euroopan unionin neuvosto).