Euroopan unionin yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka on ollut pitkiä aikoja lähestulkoon pysähtyneessä tilassa, mutta ajoittain unionilta löytyy tahtoa ottaa isojakin askeleita eteenpäin. Jäsenmaiden puolustuspoliittiset intressit ovat kuitenkin usein niin kaukana toisistaan, että uskottavan yhteiseurooppalaisen puolustuspolitiikan rakentaminen on vaikeaa ja hidasta. Puolustusteollisuudessa kansalliset intressit ovat ajaneet integraation edelle, minkä vuoksi hankkeet ovat jääneet hajanaisiksi ja strategiset panostukset vähäisiksi. 

Eurooppa on kamppaillut monenlaisten haasteiden parissa viime vuosina, eikä vakaan eurooppalaisen poliittisen linjan löytäminen ole ollut helppoa. Puolustuspolitiikka on erityisen hankala alue, sillä jäsenmaiden käsitykset uhkista ja niihin vastaamisesta eroavat toisistaan. Puolustuspolitiikka kuuluu edelleen jokaisen jäsenvaltion omaan päätösvaltaan, ja viime kädessä jäsenvaltiot ovatkin itse vastuussa siitä, miten ne turvallisuutensa ja puolustuksensa järjestävät. 

Venäjän hyökättyä Ukrainaan helmikuussa 2022 vaikutti siltä, että myös Kremlissä oli laskettu sen varaan, että hajanaisesta ja riitaisasta EU:sta ei olisi sille vastusta eikä Ukrainalle apua. Sen sijaan EU ja koko Eurooppa ovat näyttäytyneet yllättävänkin yhtenäisenä ja yksimielisenä joukkona, jota ilman Ukraina tuskin olisi selvinnyt pitkään. Pintaa ei kuitenkaan tarvitse raaputtaa paljoakaan, kun jäsenmaiden väliset erot ja niiden seuraukset käytännön yhteistyöhön tulevat näkyviin. 

Monien jakolinjojen Eurooppa

Turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa EU-maiden välisiä intressieroja voidaan hahmottaa erilaisten jakolinjojen kautta. Ensinnäkin on havaittavissa selkeä jako jäsenmaihin, jotka korostavat yhteisen eurooppalaisen puolustuspolitiikan tiivistämistä, ja niihin, jotka rakentavat turvallisuutensa ja puolustuksensa Yhdysvaltojen tukeen nojaten. Tämä jakolinja eurooppalaisen ja transatlanttisen puolustusarkkitehtuurin välillä noudattelee pitkälti maantieteellistä jakoa itäiseen ja läntiseen Eurooppaan. Monet Itä-Euroopan valtiot näkevät Yhdysvallat ja Naton keskeisimpänä turvallisuusratkaisuna. Niille EU vaikuttaa puolustuspolitiikassa päälleliimatulta ja jopa haitalliselta toimijalta. Länsi-Euroopassa EU on ollut kiinteämpi osa politiikkaa vuosikymmenien ajan, joten siellä EU-puolustuskin nähdään positiivisemmassa valossa. 

Jako itä- ja länsieurooppalaiseen puolustuspolitiikkaan on jokseenkin keinotekoinen, sillä myös Länsi-Euroopassa on hajontaa sen suhteen, miten eurooppalainen turvallisuus ja puolustus pitäisi järjestää. Esimerkiksi Tanska on perinteisesti ollut hyvin atlantistinen valtio, ja sen suhteet Yhdysvaltoihin ovat olleet tiiviit. Kesällä 2022 Tanska otti kuitenkin askeleen kohti EU-puolustusyhteistyötä, kun maassa järjestettiin kansanäänestys liittymisestä EU:n yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan , jonka ulkopuolelle Tanska oli aiemmin jättäytynyt. 

Myös “Euroopan moottoreiden” Ranskan ja Saksan välillä on eroja sen suhteen, kuinka ne suhtautuvat Euroopan puolustuspoliittisiin ratkaisuihin ja kuinka voimakkaasti ne ajavat yhteistä eurooppalaista puolustuspolitiikkaa. Eurooppa ja eurooppalaisuus ovat keskeisessä osassa niin saksalaisessa kuin ranskalaisessa turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa, mutta varsinkin presidentti Emmanuel Macronin kaudella Ranska on ottanut selkeän johtoroolin eurooppalaisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan ja Euroopan strategisen autonomian kehittämisessä. 

Ranskan ja Saksan välillä on eroja sen suhteen, kuinka ne suhtautuvat Euroopan puolustuspoliittisiin ratkaisuihin ja kuinka voimakkaasti ne ajavat yhteistä eurooppalaista puolustuspolitiikkaa. Klikkaa twiitataksesi!

Saksassa sen sijaan Nato ja transatlanttiset suhteet ovat tärkeämmässä asemassa kuin Ranskassa, jolla on perinteisesti ollut hankala suhde Natoon ja myös Yhdysvaltoihin.  Puolustuspoliittisessa suunnittelussa Ranskan ja Saksan erot näkyvät myös niiden suhtautumisessa kolmansien maiden mukaan ottamiseen EU-puolustusyhteistyöhön. Ranska haluaisi pitää yhteistyörakenteet eksklusiivisempina, kun taas Saksa näkee mielellään mahdollisimman suuren joukon yhteistyöhankkeiden takana. 

Euroopan sisäisiä jakolinjoja voidaan tarkastella myös jäsenmaiden erilaisten uhkakäsitysten kautta. Keskeisimmät turvallisuusuhat 2020-luvun Euroopassa ovat Venäjä ja kansainvälinen terrorismi, mutta jäsenvaltioiden välillä on eroja sen suhteen, kumpi nähdään pakottavampana uhkana. Itäisessä Euroopassa Venäjän uhka koetaan luonnollisesti voimakkaampana kuin lännessä, jossa kansainvälinen terrorismi on edelleen keskeinen uhka. 

Lisäksi Euroopan sisällä on eriäviä näkemyksiä siitä, millaisen uhan Kiina muodostaa ja miten siihen pitäisi suhtautua lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Suurimmalla osalla Euroopan maista on hyvin rajalliset puolustukselliset resurssit ja puolustusbudjetit ovat jatkuvan paineen alle, minkä vuoksi uhkia ja niihin vastaamista on pakko priorisoida. Eriävät uhkakäsitykset ja rajalliset resurssit puolestaan vaikeuttavat yhteiseurooppalaisten ratkaisujen muodostamista ja tehokasta puolustussuunnittelua.

Puolustusteollisuutta vaivaavat tutut eurooppalaiset ongelmat  

Ukrainan sota on osoittanut, kuinka tärkeää Euroopan valtioiden välinen yhteistyö on paitsi avun antamisessa Ukrainalle myös kalustohankinnoissa ja puolustusteollisuuden kehittämisessä. Ukrainalle annettu aseapu on korvattava, jotta yksittäisten valtioiden puolustuskyky ei heikkene ja siten vaaranna Euroopan turvallisuutta. Samalla moni maa on ilmoittanut kasvattavansa tulevaa puolustusbudjettiaan, mikä sekin lisää kalustohankintoja lähivuosina. Jos EU-maat haluavat samalla edistää strategista autonomiaa ja vähentää tukeutumistaan Yhdysvaltoihin, edellyttää se eurooppalaisen puolustusteollisuuden vahvistamista. 

Puolustushankinnat kuuluvat muun puolustuspolitiikan tavoin jäsenvaltioiden päätösvaltaan, mutta komissio on omalta osaltaan pyrkinyt tukemaan jäsenvaltioita EU:n yhteisen puolustus- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa. Komissio onkin pitänyt tärkeänä, että Ukrainan tukemisen ohella Euroopan puolustusteollisuutta vahvistetaan. Komissio on muun muassa ehdottanut uutta 500 miljoonan euron suuruista EDIRPA-instrumenttia, jolla rahoitettaisiin lähivuosien yhteisiä puolustushankintoja. 

EU-maiden puolustusteollisuuskenttä on pirstaloitunut, heterogeeninen ja kansallisesti orientoitunut. Suurimpia teollisuusmaita ovat Ranska, Italia ja Saksa, ja lisäksi puolustusteollisuutta löytyy esimerkiksi Espanjasta, Ruotsista, Alankomaista, Belgiasta, Puolasta ja Suomesta. Osalla pienemmistä maista taas ei ole käytännössä lainkaan omaa puolustusteollisuutta. Puolustusteollisuuden vahvistamisesta ja integraatiosta onkin puhuttu jo vuosikymmeniä. Samalla kuitenkin taloudelliset erot vaikeuttavat yhteisymmärryksen löytämistä. 

Lisäksi EU-yhteistyötä puolustusteollisuudessa vaivaavat samat ongelmat kuin muutakin puolustuspolitiikkaa. Puolustusteollisuus nähdään vahvasti kansalliseen turvallisuuteen kytkeytyvänä aiheena ja siten osana kansallista suvereniteettia. Suurten yritysten ensisijainen asiakas on usein oman maan asevoimat, ja siksi vahva kansallinen puolustusteollisuus on kytköksissä myös maanpuolustuskykyyn. 

Näiden syiden vuoksi integraatio on ollut hidasta ja pirstaleista. 1990- ja 2000-luvulla integraatio olikin pääasiassa yritysvetoista, mikä osaltaan johtui pienenevien puolustusbudjettien aiheuttamasta tarpeesta tehostaa toimintaa. Ennen EU-hankkeita suuret puolustusteollisuusmaat käynnistivät yhteistyön LoI– ja OCCAR-kokoonpanoissa. EU-vetoinen Euroopan puolustusvirasto EDA aloitti toimintansa vuonna 2004, ja siihen kuuluvat kaikki EU-maat Tanskaa lukuun ottamatta. Vuonna 2017, Krimin valtauksen jälkeen, EDA sai koordinoitavakseen useita aloitteita, joilla edistetään EU:n yhteistä puolustusta esimerkiksi rahoittamalla puolustusteollisuuden tutkimus- ja kehitystoimintaa. Suuri edistysaskel integraatiossa tapahtui vuonna 2009, kun EU-maat hyväksyivät puolustushankintoja säätelevän direktiivin, jonka myötä hankinnat tuli tehdä lähtökohtaisesti avoimesti ja kilpailullisesti.

Yhteiseurooppalaiset hankkeet jäävät kansallisen edun jalkoihin

Puolustusteollisuuden eurooppalaistumisen tulokset ovat toistaiseksi jääneet varsin laihoiksi. Yhteishankkeet ovat usein ylittäneet aikataulunsa ja kustannuksensa sekä kilpailleet keskenään, minkä lisäksi lopputuloksena syntyneet tuotteet jättäneet toivomisen varaa. Surullisenkuuluisia esimerkkejä ovat Eurofighter Typhoon- ja NH90-hankkeiden ongelmat. Puolustushankintadirektiivin tosiasiallista vaikutusta puolestaan on heikentänyt se, että lakiteksti oli jätettävä suunniteltua heikommaksi, jotta sen taakse saatiin riittävä kannatus jäsenmailta. Direktiiviä on sovellettu vuodesta 2011 saakka, mutta edelleen niin pienet kuin suuretkin maat suosivat mieluiten omaa kansallista teollisuuttaan: vuosina 2016–2018 yli 80 % hankinnoista tehtiin kansallisesti, ja erityisesti strategisesti tärkeät hankinnat tehtiin ilman kilpailutusta. Myös yhteiseurooppalaisten hankintojen osuus kaikista puolustushankinnoista on ollut toistuvasti alle 20 prosenttia (vuonna 2021 18 %), kun EDA:n tavoite on 35 prosenttia. 

Varsinkin pienemmät puolustusteollisuusmaat ovat usein suhtautuneet integraatiohankkeisiin varauksellisesti. Koska pienemmillä mailla puolustusteollisuuden resurssit ovat rajatut, tukeutuvat ne suuria maita enemmän tuontiin sen sijaan, että kehittäisivät itse uusia asejärjestelmiä. Tuontipäätöksessä hinta ja suorituskyky painavat vaakakupissa eurooppalaisuutta enemmän. Erityisesti korkean teknologian ratkaisuissa vaakakuppi kallistuu usein Yhdysvaltoihin, jolla on maailman suurin ja edistynein puolustusteollisuussektori. Kalustohankintojen vastineeksi maat ovat saaneet Yhdysvalloilta uutta osaamista ja teknologiaa, mikä on hyödyttänyt maiden omaa puolustusteollisuutta. 

Tuontipäätöksessä hinta ja suorituskyky painavat vaakakupissa eurooppalaisuutta enemmän. Klikkaa twiitataksesi!

Pienemmät maat ovatkin pelänneet, että integraatiohankkeet hyödyttävät lopulta vain suuria puolustusteollisuusmaita pienten maiden kustannuksella. Epäluulo on kohdistunut erityisesti Ranskaan, joka on myös puolustusteollisuuspolitiikassa ajanut eurooppalaista integraatiota ja Yhdysvaltojen kaltaisten kolmansien maiden sulkemista integraation ulkopuolelle. Sama jakolinja on ollut nähtävissä myös nyt käynnissä olevissa keskusteluissa Euroopan puolustusteollisuuden vahvistamisesta.

Ranskalaiset ovat olleet aktiivisia uusien Eurooppa-keskeisten aloitteiden esittämisessä, kun taas esimerkiksi Suomi on pitänyt tärkeänä, että aloitteissa vältetään päällekkäisyyttä. Osa jäsenmaista on myös kritisoinut kolmansien maiden ulossulkemista ja suunnitellun EU-rahoituksen vähäisyyttä. EU:n toinen puolustusteollisuusjätti Saksa on ollut yleensä Ranskaa markkinavetoisempi ja avoimempi, mutta haluton ottamaan johtavaa asemaa integraatiohankkeissa. Historiallisen painolastinsa vuoksi Saksalla on hankala suhtautuminen sen puolustusteollisuuteen, mikä kävi ilmi myös sen vaikeuksissa myöntää vientilupaa Ukrainaan luovutetuille Leopard 2 -panssarivaunuille. Saksan kanssa usein samoilla linjoilla on ollut Iso-Britannia, jonka EU-eron myötä Ranskan vaikutusvalta on kasvanut myös puolustusteollisuuspolitiikassa.

Epäluulot ja huonot kokemukset aiemmista yhteishankkeista ovat näkyneet jäsenmaiden suhtautumisessa Ukrainan sodan aikaisiin integraatioehdotuksiin. Maat eivät innostu uusien eurooppalaisten suorituskykyjen kehittämisestä, vaan ostavat mieluummin markkinoiden parhaan valmiin ratkaisun. Eurooppalaisen teknologian kehittäminen vaatisi paljon suurempia investointeja kuin nyt ehdotetut rahastot: Yhdysvallat investoi puolustusteollisuuteen seitsemän kertaa enemmän kuin EU-maat yhteensä. EU:n ulkosuhteiden korkea edustaja Josep Borrell onkin verrannut EU:n sotavoimia 27 bonsaipuuhun. Puolustusteollisuudessa kansallinen näkökulma on johtanut päällekkäiseen tuotantoon ja hankintoihin sen sijaan, että koko EU-aluetta katsottaisiin kokonaisuutena. 

EU:n haasteita ei ratkaista käden käänteessä 

Yhteisillä hankkeilla voitaisiin edistää kalustojen yhteensopivuutta ja siten yhteistoimintakykyä. Eurooppalaisten puolustusteollisuusmarkkinoiden kehittäminen mahdollistaisi tuotannon erikoistumisen, edistäisi sen kilpailukykyä ja laskisi puolustushankintojen kustannuksia. Monipuolisempi eurooppalainen tuotanto edistäisi myös EU:n sotilaallista huoltovarmuutta. Toistaiseksi hankkeet ovat kuitenkin perustuneet vapaaehtoisuuteen ja ad hoc -kokoonpanoihin, mikä on tehnyt hankkeista hajanaisia ja vaikeuttanut strategisia panostuksia. Kun maat ovat menneet mukaan vain niihin hankkeisiin, joista ajattelevat itse saavansa suurimman hyödyn, hidastaa se aidosti yhteisen eurooppalaisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämistä. Se puolestaan estää Euroopan kasvun globaalisti merkittäväksi puolustuspoliittiseksi toimijaksi. 

Eriävien intressien ja yhteishankkeiden hajanaisuuden taustalla vaikuttaa hyvin perustavanlaatuinen ongelma: EU:lla ei ole selkeää, yksiselitteistä roolia turvallisuudessa ja puolustuksessa. Lisäksi EU:n ja Naton välisen työnjaon selventäminen on edelleen työn alla. EU on historiallisesta näkökulmasta rauhanprojekti, ja se nähdään edelleen ennen kaikkea pehmeän vallan käyttäjänä. Maailmassa, jossa geopolitiikka sanelee koko ajan enemmän, EU on joutunut ottamaan askeleita kauemmas tästä perinteisestä roolistaan kohti militarisoidumpaa roolia ja muun muassa hankkimaan rauhanrahastollaan aseita Ukrainaan. Roolin muuttaminen ei käy käden käänteessä, eikä kaikilla jäsenmailla näytä olevan haluakaan tähän.

Kirjoittajat: Julia Lintunen ja Heljä Ossa

Editoijat: Heta Hassinen ja Eero Tuorila

Kielenhuolto: Elena Rintamäki